Dit hoofdstuk gaat in op de bevindingen vanuit het toezicht van de Aw op woningcorporaties. In het toezicht van de Aw staat de governance van de woningcorporatie centraal. Een goede besturing van de corporatie en beheersing van de organisatie helpt bij een goede publieke taakvervulling en voorkomt veel problemen.

Daarnaast kijkt de Aw of corporaties hun financiën op orde hebben, integer handelen en zich houden aan regels uit de Woningwet en de Wet normering topinkomens (WNT). Hierbij gebruikt de Aw ook de bevindingen van Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en Stichting Visitatie Woningcorporaties Nederland (SVWN).

De opzet van dit hoofdstuk verschilt met voorgaande jaren. Er staat minder kwantitatieve en meer kwalitatieve informatie in over de bevindingen in het toezicht.

Met de kwalitatieve informatie in dit hoofdstuk wil de Aw de lezer beelden schetsen van het type aandachtspunten en risico’s die toezichthouders van de Aw bij corporaties zien. Ook wordt ingegaan op de vervolgacties die de Aw inzet en vraagt om de betreffende corporaties te stimuleren tot verbetering. Tot slot is er aandacht voor 2 risicoterreinen die in maart 2022 meer specifiek zijn gemaakt in het geactualiseerde gezamenlijk beoordelingskader Aw/WSW. Dit zijn de onderwerpen volkshuisvestelijk belang en gedrag en de cultuur. Dit hoofdstuk sluit af met ervaringen van de Aw bij de goedkeuringen, ontheffingen en zienswijzen die corporaties moeten aanvragen.

Kwantitatief beeld van toezichtbevindingen

Governance

Tot 1 april 2022 kreeg in principe elke corporatie ieder jaar een basisonderzoek en eens per 4 jaar een governance inspectie. Vanaf 1 april 2022 worden de onderzoeken risicogericht uitgevoerd. Dit wil zeggen dat afhankelijk van gesignaleerde risico’s een corporatie in een jaar wel of niet wordt onderzocht. Bij alle corporaties die onderzocht worden is vanaf dat moment de governance van de corporatie het belangrijkste onderwerp van onderzoek.

Uit de bevindingen van de Aw bij 198 basisonderzoeken die in de onderzoeksperiode (1 juli 2021 tot en met 1 juli 2022) zijn afgerond blijkt dat bij 73% van de 198 onderzochte corporaties op geen verhoogd risico en geen aanleiding voor verder onderzoek.

Volgens de 58 governance inspecties is de governance bij 62% op orde. Bij de corporaties waar wel sprake was van verhoogd risico op één of meerdere onderdelen zijn toezichtafspraken gemaakt. Een aantal voorbeelden worden hieronder benoemd, met een kwalitatief beeld van de bevindingen.

Rechtmatigheid

Bij rechtmatigheid gaat het om de vraag of corporaties zich houden aan de wet- en regelgeving. Over het algemeen doen corporaties dit behoorlijk goed. Volgens de bevindingen van het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek door de Aw voldeed in 2020 80% van de 288 corporaties aan de 20 belangrijkste regels op basis van de Woningwet. Bij 15% van de corporaties constateerde de Aw dat ze dit niet doen. Zij leefden meestal 1 van de 20 onderzochte regels niet helemaal na. In 2020 ging het hierbij relatief vaak mis bij de regel voor de huursomstijging. Deze regel was net aangepast en daardoor ingewikkelder geworden. Bij de overige 6% van de corporaties is het onderzoek naar de naleving van één of enkele regels doorverwezen naar de Aw-inspecteur die het reguliere toezicht uitvoert op de corporatie. Dat gebeurt onder andere bij ingewikkelde situaties waar diepgaander onderzoek voor nodig is. Met het rechtmatigheidsonderzoek controleert de Aw ieder jaar alle corporaties op de naleving van een aantal specifieke regels op grond van de Woningwet. Tijdens het schrijven van deze Staat van de corporatiesector liep het onderzoek naar de toetsing op rechtmatigheid in 2021 nog.

Binnen de 198 basisonderzoeken is daarnaast bij 94% van de 198 onderzochte corporaties geen actuele onrechtmatigheid geconstateerd. Onrechtmatigheden die in basisonderzoeken worden geconstateerd kunnen zowel gaan over kwesties die vanuit het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek zijn doorverwezen naar de reguliere inspecteur als over andere geconstateerde overtredingen.

Wet Normering Topinkomens (WNT)

De naleving van de Wet Normering Topinkomens (WNT) gaat ook goed. Bijna iedereen voldoet aan de regels voor de hoogte van bezoldiging en beëindigingsuitkeringen voor topfunctionarissen. In 2021 hebben 2 corporaties te veel betaald aan een leidinggevende topfunctionaris. Bij 1 van de 2 heeft de topfunctionaris dit al terugbetaald. Bij de andere heeft de corporatie het teveel betaalde teruggevorderd in opdracht van de Aw. Het is nog niet terugbetaald, omdat er een discussie loopt over de hoogte van het terug te betalen bedrag. Bij een 3e corporatie ten slotte is een onverschuldigde betaling uit eerdere jaren terugbetaald in 2021.

Integriteitsmeldingen

Van de 19 integriteitsmeldingen die de Aw in de onderzoeksperiode ontving, bleek er na onderzoek bij 6 sprake van een integriteitsbreuk. Bij 5 andere meldingen loopt het onderzoek nog. Bij de overige 8 is het onderzoek afgerond en is geen schending van de integriteit.

Het soort geconstateerde integriteitsbreuk verschilt per situatie. Bij 1 corporatie declareerde de bestuurder te veel. Deze bestuurder heeft inmiddels alle kosten vergoed aan de corporatie. Bij een andere corporatie zijn een bestuurder en manager ontslagen vanwege onverenigbaarheden in nevenfuncties en de schijn van belangenverstrengeling. De 3e corporatie is een rechtszaak gestart tegen een medewerker over onrechtmatig gebruik van de bedrijfsmiddelen. De 4e en 5e corporatie maakten binnen een inkoopsamenwerkingsverband prijsafspraken over aanbesteding. De Autoriteit Consument en Markt is gevraagd om dit verder te behandelen. Bij de 6e situatie is inmiddels aangifte gedaan tegen een aannemer die de offertes van onderaannemers verhoogde zonder dat de onderaannemers dat wisten. De prijsverhoging was nadelig voor de corporaties.

Dreigende probleemsituatie

De Aw kreeg in 2021 3 meldingen op basis van artikel 29 uit het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting (Btiv). Hiermee kunnen RvC’s aan de Aw melden dat er bij hun corporatie een (dreigende) probleemsituatie is die de corporatie misschien niet zelf kan oplossen. Ook kunnen de RvC’s de achtergronden toelichten van een onoverbrugbaar geschil binnen de raad of met het bestuur.

Bij 1 corporatie bleek in gesprekken tussen de Aw en commissarissen dat de verhouding tussen de voorzitter en de overige RvC-leden was verstoord. Deze voorzitter is uit zichzelf teruggetreden. Bij een 2e corporatie is een commissaris opgestapt nadat andere commissarissen hun vertrouwen in hem hadden verloren. De voorzitter had de andere commissarissen niet geïnformeerd over zijn veroordeling in een integriteitskwestie. Bij een 3e corporatie ontstond een meningsverschil over de werving en selectie van een nieuwe bestuurder. De Aw sprak hierover met de RvC, de huidige bestuurder en de adviescommissie rond deze vacature. Hieruit bleek dat de adviescommissie en de RvC het niet eens waren over de voorkeurskandidaat. Het meningsverschil eindigde met het terugtreden van de hele RvC. De Aw heeft de huidige bestuurder geadviseerd te handelen volgens het toepasselijke artikel in de statuten van de corporatie. In het najaar van 2022 zijn 2 interim RvC-leden actief bij de corporatie en is de corporatie bezig met het compleet maken van de RvC.

Verscherpt toezicht

In oktober 2022 staan 4 corporaties onder verscherpt toezicht van de Aw. Dit zijn Woningstichting Stek, Stichting Stadgenoot, Stichting Vestia Groep en Stichting Ouderen Huisvesting Rotterdam. In 2021 stonden er ook 4 corporaties onder verscherpt toezicht, maar Woningstichting Stek is pas in augustus 2022 onder verscherpt toezicht geplaatst. Voor Woningbouwvereniging Volksbelang is het verscherpt toezicht in februari 2022 opgeheven. Zij hadden de noodzakelijke stappen had gezet om de besturing te versterken en de financiële risico’s beter te beheersen.

Kwalitatief beeld van de bevindingen bij toezicht governance

Bij de meeste corporaties gaat het dus goed. Toch is er ook nog een relatief groot aantal corporaties waarbij het beter moet. Bij 27% van de basisonderzoeken en 38% van de governance inspecties signaleert de Aw dat er 1 of meer verhoogde risico’s zijn of de governance niet op orde is. Daarnaast overtreedt 15 tot 20% van de corporaties 1 of meer regels uit de Woningwet.

U leest hier 4 voorbeelden van verhoogde risico’s die Aw-inspecteurs tegenkomen in het toezicht op corporaties. De voorbeelden zijn anoniem en lijken op redelijk vergelijkbare bevindingen die bij meer corporaties voorkomen. Doordat elke corporatie zijn eigen bijzonderheden en context heeft, zijn de bevindingen zelden precies gelijk. Overigens publiceert de Aw toezichtbrieven voor individuele woningcorporaties op haar website.

Voorbeeld 1: Verbetering nodig in de werkorganisatie en de verbinding met management, bestuur en/of intern toezicht

Deze situatie speelt nogal eens bij corporaties in verandering. De corporatie heeft bijvoorbeeld een periode met (meerdere) wisselingen in het bestuur achter de rug en de interne organisatie kent uitdagingen. Of de volkshuisvestelijke opgave voor de corporatie is sterk veranderd, terwijl de werkorganisatie nog niet is ingericht op die nieuwe opgave. Een ander voorbeeld is een fusie tussen 2 corporaties, waarbij het nieuwe bestuur een goed functionerend geheel moet maken van de 2 oorspronkelijke organisaties met elk hun eigen systemen. In al deze situaties kan het tegelijk nodig zijn de verbinding te verbeteren tussen de organisatie en de hogere niveaus (management, bestuur, RvC).

In de genoemde situaties bestaat het risico dat de corporatie de volkshuisvestelijke doelen niet meer effectief en efficiënt behaalt.

Voorbeeld 2: Onzekerheid over financiële draagkracht voor toekomstige investeringsopgaven

In sommige situaties hebben corporaties nog geen goed zicht op de investeringsopgaven die op hen afkomen. Bijvoorbeeld omdat er een grote of complexe opgave aankomt in het corporatiebezit en het bestuur en de RvC van de corporatie deze opgave niet goed overzien. Soms ook schuiven ze de besluitvorming over de opgave voor zich uit. Daarnaast kan er ook onzekerheid zijn over de financiële draagkracht als een corporatie bezig is met een grondige vernieuwing van het strategisch vastgoedbeleid, portefeuillestrategie en investeringsstrategie. Op dat moment geeft de meerjarenbegroting die eerder aan de Aw-inspecteur is aangeleverd een achterhaald beeld van de verwachte financiële ontwikkeling bij de corporatie, omdat de beleidsvernieuwing daar nog niet in verwerkt is. Dit is op zich begrijpelijk. De inspecteur kan een reden hebben om de onzekerheid over de financiële draagkracht in de beoordeling te kwalificeren als verhoogd risico.

Het risico in deze situatie is dat de corporatie financieel onderuit kan gaan als de toekomstige en onvermijdelijke investeringsopgaven veel groter zijn dan waar de corporatie rekening mee heeft gehouden. Ook kan de financiële omvang van een opgave in bestaand bezit sterk groeien als besluitvorming te lang wordt uitgesteld.

Voorbeeld 3: Risicomanagement behoeft verbetering

Het risicomanagement van een corporatie heeft verbetering nodig als het hiertoe bestaande systeem van de corporatie niet goed is afgestemd op haar strategische, tactische en operationele doelen en op hoe de organisatie is ingericht. Of als de corporatie niet weet hoe ver haar risicobereidheid gaat, of welke beheersmaatregelen ze kan inzetten als de risico’s zich ongunstig ontwikkelen. Ook komt voor dat het systeem wel goed is ingericht, maar in de praktijk niet goed functioneert. Bijvoorbeeld omdat medewerkers zich te weinig bewust zijn van het belang van goed risicomanagement en zich geen eigenaar voelen van het risico. Of als het bestuur en de RvC te weinig opvolging geven aan de bevindingen uit het risicomanagement.

Voor de volkshuisvesting brengen de genoemde situaties het risico dat de corporatie weinig controle heeft over het realiseren van haar doelen en het voorkomen van onnodige vermogensverliezen en van onrechtmatig handelen.

Voorbeeld 4: De financiële data van de corporatie hebben onvoldoende kwaliteit of voorspelkracht

Bij uiteenlopende corporaties, van klein tot groot, komt het voor dat de financiële data die ze aanleveren aan de Aw niet van goede kwaliteit zijn. Er is bijvoorbeeld een heel groot verschil tussen de gerealiseerde operationele- of investeringskasstroom in een jaar en de eerdere begroting voor deze kasstroom. Of een corporatie voldoet volgens haar meerjarenbegroting niet aan de norm voor de Interest Coverage Ratio (ICR), en bij verder onderzoek blijkt de meerjarenbegroting niet op orde. De raming van de onderliggende kasstromen is dan onvoldoende onderbouwd, bijvoorbeeld omdat de huur of het onderhoud niet goed zijn begroot. Of de raming is gebaseerd op niet realistische inschattingen, waarbij de corporatie te optimistisch is over investeringsplannen. Gebrekkige datakwaliteit kan een enkele keer spelen, maar helaas komt het ook voor dat dit meerdere jaren na elkaar speelt bij een corporatie. Als dit al langer speelt kan de corporatie intussen natuurlijk al maatregelen getroffen hebben, maar is het resultaat helaas nog onvoldoende.

Onvoldoende kwaliteit en voorspelkracht van data is een risico voor de corporatie. Voor goede besluitvorming binnen de corporatie is betrouwbare informatie belangrijk. Omdat dit het risico op onvoorziene tegenvallers verkleint. Betrouwbare data zijn daarnaast belangrijk voor het beeld dat externe partijen hebben over de corporatie. Als data meerdere keren onbetrouwbaar blijken, vermindert dat het vertrouwen in de sturing en dus de governance van de corporatie.

Wat doet Aw bij verhoogde risico’s?

Constateert de Aw-inspecteur dat er bij een corporatie een verhoogd risico is vanwege tekortkomingen zoals in de eerder genoemde voorbeelden? Dan zal deze er op inzetten dat de corporatie de situatie verbetert. Waar dat nodig is, houdt de inspecteur rekening met de bijzonderheden en de context van de corporatie. Zijn het bestuur en RvC zich nog niet of onvoldoende bewust van de situatie en het risico dat daaraan verbonden is? Dan wil de inspecteur de corporatie hiervan allereerst bewust maken. Hierbij benoemt de inspecteur de gesignaleerde tekortkomingen en het risico. Als dit nodig is, wijst de inspecteur het bestuur en de RvC op hun rol en verantwoordelijkheid. Of stelt deze voor om hier nog eens over door te praten met elkaar. Daarnaast kan de inspecteur het bestuur vragen om te onderzoeken welke maatregelen nodig zijn. En deze uit te werken in een plan van aanpak om tot verbetering te komen. Dit plan stuurt de corporatie dan voor een specifieke datum naar de inspecteur.

Als het bestuur en de RvC het risico zelf al ziet is dat natuurlijk positief. Hetzelfde geldt als er al een plan van aanpak in voorbereiding is, of een vastgesteld plan in uitvoering is. Maar de uitvoering van zo’n plan kost vaak tijd en daarbij kunnen vertraging of andere knelpunten ontstaan. Als er al een plan (in voorbereiding) is, richt de inspecteur zich vaak op het monitoren van de vaststelling en uitvoering van het plan, plus de effecten op de ontwikkeling van de organisatie. Hoe intensief dit gebeurt, kan verschillen.

Aw-toezicht in ontwikkeling: volkshuisvestelijk belang, gedrag en cultuur

Aw en WSW actualiseerden in maart 2022 hun gezamenlijk beoordelingskader. In deze actualisatie zijn de risicogebieden volkshuisvestelijk belang en gedrag en cultuur opgenomen in het governance-onderzoek dat de Aw uitvoert volgens het beoordelingskader. Deze 2 risicogebieden zijn niet helemaal nieuw voor de Aw. In 2016 al gaf de Aw aan dat ze volkshuisvestelijk belang risicogericht oppakt. Gedrag en cultuur benoemde ze in 2017 als een belangrijk onderdeel voor goede governance.

Nu deze 2 thema’s als risicogebied zijn opgenomen in het gezamenlijk beoordelingskader is dit reden om hier meer zicht te geven op hetgeen de Aw bij corporaties ziet op deze terreinen.

Governance van het volkshuisvestelijk belang

Het beeld dat de Aw hier geeft van volkshuisvestelijk belang is gebaseerd op de onderzoeken die zij in de periode van januari tot half augustus 2022 heeft afgerond op basis van het gezamenlijk beoordelingskader. Bij ruim een derde van de toezichtbrieven had de Aw-inspecteur een reden om een passage over het volkshuisvestelijk belang op te nemen.

Bij 2 corporaties constateert de Aw-inspecteur hierbij een verhoogd risico. Dit heeft meerdere oorzaken. Zo was bij een grotere corporatie de governance op de publieke opgaven onvoldoende. Deze corporatie werkt in een regio met een groot woningtekort maar zet relatief weinig in op nieuwbouw. Ook heeft de corporatie nog een substantiële inhaalslag te maken als het gaat om onderhoud en verduurzaming. Bij de andere corporatie was sprake van omvangrijke en nog openstaande keuzes in combinatie met gebrek aan uitvoeringskracht en een slecht trackrecord op liquiditeitsprognoses, want niet realistisch.

Bij verschillende andere corporaties gaat het ook niet altijd naar wens, al constateert de Aw (nog) geen verhoogd risico. Zo willen verschillende corporaties zich wel inzetten voor de volkshuisvestelijke doelen en hebben ze ook goed zicht op de maatschappelijke behoefte. Alleen zijn de gewenste resultaten er nog niet (op bepaalde onderdelen). Dat komt overigens ook doordat het enige jaren duurt om bouwproductie op gang te krijgen. Soms ook zijn de volkshuisvestelijke doelen (nog) niet opgenomen in de meerjarenprognoses. Andere corporaties nemen de groeiende ambities wel op in hun prognoses, maar blijken de noodzakelijke randvoorwaarden nog niet voldoende op orde te hebben. Denk hierbij aan medewerking van gemeente of beschikbaarheid van bouwgrond. Uit de toelichting op de meerjarenbegroting en in de gesprekken met de Aw blijken de prognoses dan erg onzeker. Soms zijn eerdere prognoses over investeringen ook al niet gerealiseerd. Verder zien diverse corporaties een risico op het gebied van bouwkosten, de bouwcapaciteit en menskracht binnen de corporatie zelf.

Naast risico’s benoemen de toezichtbrieven ook kansen voor meer volkshuisvestelijke inspanningen en positieve ontwikkelingen bij corporaties. Soms transformeert een corporatie heel bewust van een vastgoedbedrijf naar (weer) een maatschappelijke organisatie. Ook worden sommige corporaties minder risicomijdend en zoeken zij meer ruimte door de interne financiële normen (vluchtstrook) om te buigen richting de Aw/WSW ratio’s. Zo ontstaat meer investeringsruimte voor de toekomst. Daarnaast zijn er corporaties die met een meer open blik kijken welke rol zij kunnen spelen in het realiseren van middenhuur.

Gedrag en cultuur

De voorbeelden voor gedrag en cultuur komen uit een groepsgesprek met inspecteurs van de Aw. De Aw kijkt alleen naar gedrag en cultuur als zij ook op een of meer andere risicoterreinen problemen ziet. Gedrag en cultuur kunnen namelijk soms de oorzaak zijn van een slecht functionerende governance of aansturing van de corporatie.

De Aw wil er graag op kunnen vertrouwen dat elke corporatie zijn publieke taakstelling in de volkshuisvesting goed vervult. Dat kan als er een open en transparante toezichtrelatie tussen de corporatie en de Aw is. En als de corporatie zich vanuit haar eigen mogelijkheden en context optimaal inzet voor de publieke taak. Deze 2 factoren zijn allebei erg afhankelijk van mensenwerk. Dit maakt gedrag en cultuur belangrijk. Bij gedrag en cultuur gaat het om 3 elementen: leiderschap, besluitvorming en communicatie.

Hoewel het meestal goed gaat met het gedrag en de cultuur in de corporatie, is dat niet altijd zo. De Aw ziet dat gedrag en cultuur belemmerend kunnen zijn voor de taakvervulling door corporaties en het vertrouwen in deze corporaties. Bijvoorbeeld:

  • Een dominante bestuurder of RvC-voorzitter staat niet open voor feedback.
    Dat kan er voor zorgen het bestuur en intern toezicht te weinig kritische discussies hebben over het beleid van de corporatie. En dat medewerkers uit de organisatie te weinig betrokken worden bij deze beleidsbepaling. Dit is een risico voor zorgvuldige besluitvorming.
  • Medewerkers op de werkvloer die hun motivatie verliezen omdat er door bijvoorbeeld snelle dynamiek in bestuur en organisatie voor hen in hun werk te veel uitdagingen en onzekerheden zijn. Het risico is dat de uitvoering van werkzaamheden en de implementatie van nieuw beleid stagneren.
  • Bestuurders en commissarissen die de Aw beschouwen als een hindermacht en daarom niet transparant en open communiceren over wat er wel en niet goed gaat bij de corporatie. Hierdoor ontstaat het risico dat vraagstukken niet op een goede, open manier aan de orde komen in de contacten tussen de corporatie en de Aw. Dat maakt de mitigerende invloed van de toezichtrelatie op de risicobeheersing door de corporatie minder effectief. Een ander risico in deze situatie is dat de Aw steeds minder vertrouwen krijgt in de corporatie en haar ontwikkelingen.

Goedkeuringen, zienswijzen en ontheffingen

Per 1 januari 2022 is de aangepaste Woningwet ingegaan. Hierdoor is een aantal regels veranderd over de goedkeuringen, zienswijzen en ontheffingen die woningcorporaties bij de Aw moeten aanvragen voor specifieke handelingen en activiteiten. De wetswijziging moet het bestaande stelsel van regulering van de corporatiesector meer toekomstbestendig te maken. Onder andere door gedetailleerde regels terug te dringen en te vervangen door algemene principes die het doel centraal stellen. Door het meer open karakter van de normstelling krijgen corporaties meer handelingsruimte. Tegelijkertijd geeft het de Aw in haar rol als vergunningverlener de ruimte om in concrete situaties lokale volkshuisvestelijke of andere bijzondere omstandigheden mee te nemen in de afweging. Daarom staat in de beleidsregel van de Aw hoe de Aw omgaat met de beoordelingsruimte binnen de gewijzigde Woningwet. Deze beleidsregel is ook per 1 januari 2022 ingegaan.

Wennen aan de nieuwe wet

De Aw merkt dat woningcorporaties in 2022 deels nog moeten wennen aan de wijzigingen in de regels. Corporaties stellen er meer vragen over aan de Aw. Bij de zienswijze voor de geschiktheid en betrouwbaarheid van bestuurders en commissarissen zijn er vooral veel vragen over onverenigbaarheden. Ook over de verkoop van vastgoed komen extra vragen binnen. Daarnaast ziet de Aw dat vragen ook vaker komen van corporaties die een goedkeuring, zienswijze of ontheffing willen aanvragen waar ze nog weinig ervaring meehebben.