Vanaf 2022 veranderden de omstandigheden voor het volkshuisvestelijk presteren door corporaties. Met een nieuw sturingsmodel neemt het Rijk weer de regie op de volkshuisvesting. Ook heeft het Rijk met de sector afgesproken hoeveel prestaties de sector tot en met 2030 zal leveren. Zoals veel meer woningbouw en inzet op betaalbaarheid en verduurzaming. In ruil daarvoor vervalt de verhuurderheffing.
Woningbouw is een zaak van lange adem. Rijk, provincies, gemeenten en corporaties moeten de benodigde capaciteit en kwaliteit weer opbouwen. En corporaties hebben nieuwe bouwlocaties nodig. Dit is geen reden om ambities te laten gaan, maar maakt realistisch plannen wel heel belangrijk. Ook wordt het voor corporaties belangrijk om lokale prestatieafspraken na te komen.
Rijksoverheid definieert de opgave voor de corporatiesector
Van opgaven en middelen naar Nationale prestatieafspraken
De Nationale prestatieafspraken zijn in de zomer van 2022 gesloten tussen Rijk, VNG, Aedes en de Woonbond. Zij zijn het voorlopige slotstuk van een traject dat een paar jaar eerder begon, naar aanleiding van de motie Ronnes. Deze motie ging over het in beeld brengen van de opgaven voor de corporatiesector en de beschikbare financiële middelen. Naar aanleiding van deze motie werd ‘Hoofdrapport opgaven en middelen’ (BZK 2020) opgesteld. Dit rapport was het begin van een belangrijke trendbreuk in het rijksbeleid. De analyse leerde dat er een aanzienlijk tekort aan financiële middelen was om de geformuleerde opgaven te realiseren. Dit rapport was ook een belangrijke bouwsteen bij de totstandkoming van het regeerakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ (16 december 2021). Na deze publicatie zijn er al 3 volgende publicaties verschenen over dit onderwerp. Dit waren een voorlopige update begin 2021, een uitgebreidere herijking najaar 2021 en een korte duiding bij de Nationale prestatieafspraken. De laatste bestond uit 2 bijlagen bij de Nationale prestatieafspraken. Hierin zijn de opgaven geactualiseerd en zijn de afspraken tussen de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO), Aedes, Woonbond en de Vereniging voor Nederlandse gemeenten (VNG) vastgelegd. In figuur 1 vindt u kernachtig de belangrijkste onderdelen uit de Nationale prestatieafspraken
Deze afspraken waren een voorwaarde voor de regering om te kunnen besluiten om de verhuurderheffing te beëindigen vanaf 2023. In de Kamerbrief over de afspraken stond dat de opgaven voor de corporatiesector financieel haalbaar zijn. In de afspraken zelf stond dat een financiële doorrekening van de Nationale prestatieafspraken voor de corporatiefinanciën onderdeel is van de ‘realiteitscheck’ die tot 1 oktober 2022 zou worden gedaan voor alle provinciale woningbouwopgaven. De Kamerbrief over Provinciale woningbouwafspraken 2022 - 2030 vermeldt over deze check alleen dat er is gesproken met een groot aantal regionale partijen.
Vanuit institutionele condities zijn 3 elementen uit de Nationale prestatieafspraken belangrijk:
- De Rijksoverheid neemt weer meer verantwoordelijkheid voor de volkshuisvesting. In teksten van de prestatieafspraken wordt veel gesproken over het periodiek toetsen van de balans tussen opgaven en middelen. Gezien de omschreven maatschappelijke opgave wordt de verantwoordelijkheid gezien om bij een optredend gat serieus te komen tot een oplossing van dit probleem. Voor het handelingsperspectief van corporaties is dit heel belangrijk. Als corporaties er op kunnen vertrouwen dat de Rijksoverheid verantwoordelijkheid neemt voor bijstelling van opgaven en middelen, zullen zij zelf minder buffers reserveren voor tegenvallers of opgaven in de toekomst.
- De opgaven voor de sector zijn verder uitgewerkt naar: beschikbaarheid, verduurzaming (met effect op kwaliteit), betaalbaarheid en leefbaarheid (waaronder kwaliteit van woning en woonomgeving).
- De realisatie van de afspraken krijgt ook de nodige aandacht in het deel ‘Samenwerken en uitvoeren’.
Een en ander is in lijn met de Woon- en Bouwagenda, die al eerder in 2022 uitkwam.
Een nieuw sturingsmodel met regie voor Rijksoverheid
Dat er een sturingsmodel rondom deze afspraken en agenda wordt gebouwd is logisch en noodzakelijk. Uit de afgelopen 10 jaar is gebleken dat maatschappelijke opgaven niet vanzelf tot stand komen. Het woningtekort is nog nooit zo hoog geweest en de kwaliteitsopgave is enorm als de verduurzamingsopgave hierbij wordt betrokken. En dat ondanks een woningmarkt die jarenlang alleen maar een stijgende lijn leek te hebben. De regering heeft uit deze ervaringen lessen getrokken en ziet nadrukkelijk weer een sturingsrol voor de Rijksoverheid. Regie is inmiddels een veel voorkomend woord.
Maar woningbouw is een zaak van lange adem. Het op gang krijgen van een figuurlijk bijna stilgevallen tanker kost tijd. De weggevallen kwaliteit en capaciteit bij Rijk, provincies, gemeenten en corporaties moeten weer worden opgebouwd. En de weg van locatie- en bouwontwikkeling naar realisatie is lang. De capaciteit in de bouwnijverheid is niet meer ingespeeld op een sterke groei van de productie. Ook zijn er nog veel andere lastige factoren te noemen. Op zich is dit zeker geen reden om geen ambitie te hebben, maar het is wel belangrijk om realistisch te plannen. De rapportages van onder andere de Taskforce Nieuwbouw Woningcorporaties, en de inzichten uit de Staat van 2021 (pagina 52 en 53) geven goed zicht op verklaringen waarom de nieuwbouw tot nog toe lager uitvalt dan de ambitieuze voornemens. Ondanks deze verklaringen blijft het voor woningzoekenden frustrerend als corporaties hoge verwachtingen wekken met zeer ambitieuze voornemens die vervolgens niet worden waargemaakt of pas veel later.
Lokale prestatieafspraken
De lokale prestatieafspraken die corporaties in 2023 sluiten met gemeenten en huurders zijn de laatste stap in de eerste complete nieuwe sturingscyclus. Strikt genomen staat de sturingscyclus dan nog niet formeel in de wet. Eerder in de cyclus zijn wel al woningbouwafspraken gemaakt tussen Rijk en provincies en vervolgens verdeeld naar regio’s. Ook zijn er al Nationale prestatieafspraken gemaakt over de opgave voor de corporatiesector. De Aw verwacht daarom dat de lokale afspraken rekening houden met de nationale doelen en sturingsfilosofie. De laatste stap van de sturingscyclus zal duidelijk maken welke gemeentelijke programmering mogelijk is bij wederkerige afspraken en een kritische blik op de noodzakelijke voorwaarden en de realiseerbaarheid van de afspraken op lokaal niveau. Hoewel het waarschijnlijk niet voor de hele tijdshorizon zal zijn vast te stellen, kunnen de lokale afspraken wel voor de eerste jaren laten zien dat de aansluiting met de nationale prestatieafspraken onvolledig is.
Voor corporaties wordt de nieuwe sturingslijn relevant en concreet bij het maken van lokale prestatieafspraken vanaf 2023. De vanaf 2024 verplichte woonzorgvisie van de gemeenten wordt hierbij de ruggengraat van de afspraken. De positionering van Rijk, provincie en gemeente in het politieke primaat is verder verduidelijkt. Dit betekent dat de gemeente nadrukkelijk rekening moet houden met de vertaling die Rijk en provincie hebben gegeven aan de Woon- en Bouwagenda op woningmarktregio en gemeenteniveau. In de nieuwe context is de concreetheid, hardheid en wederkerigheid in de afspraken veel relevanter. Afspraken over intenties kunnen nuttig zijn, maar bieden weinig zekerheid voor de uitvoering van investeringsprogramma’s binnen een bepaalde tijd. Om programma’s op tijd uit te voeren, zijn concrete en harde afspraken nodig over het voldoen aan alle noodzakelijke voorwaarden binnen een bepaalde tijd. En wie daarvoor verantwoordelijk is.
Doen wat je zegt
Afspraken realiseren krijgt in de nieuwe sturingslijn meer aandacht. Doen wat je zegt wordt het motto. Hebben de partijen in de lokale prestatieafspraken een geschil over het maken of realiseren van deze afspraken? Dan kunnen zij dit voorleggen aan de Adviescommissie geschilbeslechting prestatieafspraken Woningwet. Deze commissie brengt advies uit aan de minister, die vervolgens een uitspraak doet. De grotere aandacht voor realisatie kan stimuleren dat de afspraken realistischer worden. Het is verstandig als corporaties de omvang van de afspraken nadrukkelijk laten afhangen van de zekerheid die er is over wat er in- en extern nodig is om deze afspraken te realiseren. Denk bij nieuwbouw bijvoorbeeld aan de beschikbaarheid van grond, de prijs van grond en de planprocedures. Corporaties en gemeenten kunnen hierover heldere en wederkerige afspraken maken met elkaar. Zolang de condities te onzeker zijn, bieden ze te weinig basis voor concrete en harde afspraken. Corporaties kunnen in zo’n situatie aangeven dat ze wel graag willen bijdragen aan de opgave, maar dit (nog) niet kunnen als de condities nog onvoldoende zijn.
De 1e ronde van lokale prestatieafspraken nieuwe stijl kan eind 2023 inzicht geven in hoeverre de programma’s uit de Nationale prestatieafspraken al op een vergelijkbaar niveau zijn vastgelegd in harde afspraken. En met name in dezelfde tijdsbestek. Lagere niveaus door een kritische blik op de realiseerbaarheid, kunnen trouwens ook een zeer bruikbaar signaal zijn. Eventuele knelpunten worden zo op een goede manier aangekaart.
Voor de aanstaande afsprakenronde kunnen corporaties lessen trekken uit de ervaringen met de realisatie op grond van de dPi 2018 voor de 3 begrotingsjaren 2019, 2020 en 2021. De sector realiseerde gemiddeld 61,9% van de voorgenomen productie in deze 3 jaren samen. Op sectorniveau zijn er jaarlijks dus zo’n 10.000 nieuwbouw huurwoningen minder gebouwd dan begroot. In het kader van de vooraf gewekte verwachtingen is dit erg teleurstellend. In hoeverre individuele corporaties hun voornemens realiseren varieert overigens sterk (zie ook tabel 1). Er zijn 58 corporaties die tussen de 80 en 120% van de begroting uit dPi 2018 realiseerden Een score boven de 100% betekent dat er meer is gerealiseerd dan begroot. Deze 58 corporaties vormen naar grootte een redelijke afspiegeling van de sector.
Deze cijfers laten zien dat het mogelijk is om realistisch te zijn over de eigen voornemens. Het belangrijkste is dat de projectenportefeuille professioneel wordt vertaald naar de bedrijfsbegroting. De ervaringen vanuit de ontwikkeling van bouwplannen moeten hierbij worden gebruikt. Het gaat dan om factoren zoals: het beschikbaar hebben van grondposities (of de zekerheid over het op tijd krijgen hiervan), de fase waarin de ruimtelijke planontwikkeling zit, de planfase volgens het investeringsstatuut. Daarnaast zijn ook inschattingen nodig over het tempo waarin de corporatie de nog noodzakelijke stappen kan zetten om het voornemen te realiseren. Het werken met slaagkansen past hier goed bij. Bij grotere projectportefeuilles kan dit de kwaliteit van de ramingen vergroten.
Een realistische programmering voor de lokale afspraken en de begroting kan ook samengaan met het werken aan een ambitieuze planvoorraad. De realistische programmering geeft een beeld van wat de corporatie binnen een bepaalde tijd daadwerkelijk haalbaar vindt. De ambitieuze planvoorraad zijn de plannen die corporaties niet op korte termijn kunnen realiseren. Met de tijd zal een deel van deze planvoorraad wel realiseerbaar worden. Dit deel kan de corporatie dan toevoegen aan de realistische programmering voor lokale afspraken en begroting. Als de strategie rond de ambitieuze planvoorraad succesvol is kan het niveau van de realistische programmering in de loop der jaren stijgen.
Corporaties en de realisatie van nieuwbouwvoornemens uit hun meerjarenbegroting
| Realisatie als percentage van de begroting | Aantal corporaties |
|---|---|
| Geen begroting, geen realisatie | 20 |
| Geen begroting, wel realisatie | 4 |
| 0% | 22 |
| Minder dan 10% | 5 |
| Minder dan 20% | 7 |
| Minder dan 30% | 16 |
| Minder dan 40% | 21 |
| Minder dan 50% | 38 |
| Minder dan 60% | 33 |
| Minder dan 70% | 20 |
| Minder dan 80% | 24 |
| Minder dan 90% | 18 |
| Minder dan 100% | 11 |
| Minder dan 110% | 23 |
| Minder dan 120% | 6 |
| Minder dan 150% | 4 |
| Minder dan 200% | 4 |
| Minder dan 300% | 4 |
| Minder dan 800% | 2 |
De corporaties met 5.000 tot 10.000 verhuureenheden realiseerden hun nieuwbouwvoornemens gemiddeld genomen het best, zie tabel 2. De resultaten van corporaties binnen de groep zijn ongewogen gemiddeld. Dit houdt in dat de realisatiegraad per groep is berekend als het gemiddelde van de realisatiegraden van de corporaties binnen de groep.
De corporaties met minder dan 2.500 eenheden zijn als groep niet meegenomen. Redelijk veel van deze corporaties hadden een begroting van 0 huurwoningen nieuwbouw. Daarnaast levert de raming van kleinere aantallen een grotere gevoeligheid voor afwijkingen op.
| Grootteklasse | Aantal corporaties | Realisatiegraad |
|---|---|---|
| Minder dan of gelijk aan 2.500 tot 5.000 | 59 | 53,10% |
| Minder dan 10.000 | 74 | 77,40% |
| Minder dan 20.000 | 47 | 62,80% |
| Gelijk aan of meer dan 20.000 | 23 | 66,70% |
De realisaties laten ook zien wat corporaties verhoudingsgewijs toevoegen aan hun bestaande voorraad. Ook hierbij zijn de verschillen tussen corporaties heel groot. Tabel 3 laat zien dat de groep corporaties met 5.000 tot 10.000 verhuureenheden verhoudingsgewijs veel meer nieuwe huurwoningen heeft gerealiseerd. In verhouding tot de opgave en de beoogde groei van de voorraad zijn de cijfers echter nog laag, gezien de effecten van sloop en verkoop.
| Grootteklasse | Aantal corporaties | Realisatie als percentage voorraad |
|---|---|---|
| Minder dan of gelijk aan 2.500 tot 5.000 | 59 | 0,60% |
| Minder dan 10.000 | 74 | 0,78% |
| Minder dan 20.000 | 47 | 0,69% |
| Gelijk aan of meer dan 20.000 | 23 | 0,66% |
Door de nieuwe sturingslijn van de minister en het wegvallen van de verhuurderheffing kunnen corporaties zich niet langer veroorloven dat ze lokale prestatieafspraken over investeringen maar beperkt realiseren. De minister en de maatschappij verwachten dat corporaties gaan leveren. Het maken van afspraken moet dus meer worden gebaseerd op inschattingen over de realiseerbaarheid. Als relevante condities zoals grond bestemmingsplan) ontbreken is realisatie binnen enkele jaren over het algemeen niet haalbaar. Willen en kunnen corporaties financieel meer, maar kan dit in de praktijk niet door ontbrekende condities? Juist dan is het belangrijk dat ze dit nadrukkelijk uitspreken. Bij de lokale prestatieafspraken kan dat een plek krijgen in het deel van de afspraak dat gaat over intenties ofwel ambities. Maar niet in het deel van de afspraak waarin wordt vastgelegd wat en hoeveel in een bepaalde tijdsperiode wordt gerealiseerd. Ook in het kader van de begroting is het onwenselijk om ambities op te nemen zonder zicht op realisatie. Want de begroting is het financiële handelingskader voor een bedrijf.
Het bovenstaande sluit aan bij de manier waarop de Aw met het vraagstuk van de realisatiegraad wil omgaan. Meer inzicht in de harde afspraken uit de prestatieafspraken kan hierbij nog voor wat nuancering zorgen, als de corporatiebegroting meer dan de harde plannen omvat. Een groot verschil tussen begroting en realisatie kan reden zijn voor een beoordeling door de Aw. Het kan een gevolg zijn van onvoldoende kwaliteit in de besturing, namelijk wanneer op het moment van begroten de realisatie al onwaarschijnlijk was. Of onvoldoende kwaliteit van risicomanagement, wanneer er niet of onvoldoende is bijgestuurd op veranderingen die plaatsvonden.
Inzet van vermogen
Opgaven en middelen kunnen op verschillende niveaus in kaart worden gebracht: Rijk, provincie, woningmarktregio en corporatie. Hoe hoger het niveau, hoe meer de financiële vertaling van de opgave wordt gebaseerd op normen voor de kosten van het realiseren van de gestelde opgaven. Deze opgaven gaan over beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit (inclusief verduurzaming en leefbaarheid). Op het niveau van de corporatie wordt het concreet. Het gaat dan om verplichtende prestatieafspraken met de gemeente. En eventuele aanvullende beleidskeuzes van de corporatie, die niet in de prestatieafspraken staan. De kosten van de lokale of door de corporatie gemaakte keuzes kunnen afwijken van de genormeerde kosten waar de financiële doorrekeningen op hoger niveau van uitgaan. Dit kan bijvoorbeeld betrekking hebben op stichtingskosten (waaronder grondkosten), huurprijzen, of de kosten van het realiseren van een specifiek kwaliteitsniveau.
Voor de financiële middelen die moeten worden ingezet, kunnen deze keuzes door corporaties behoorlijk uitmaken. Er kunnen meer financiële middelen nodig zijn dan eerder geraamd bij doorrekeningen op regionaal of landelijk niveau. De doelmatige inzet van middelen door corporaties kan dan een discussiepunt worden. Dit onderwerp kreeg in de Woningwet al aandacht. Dat is ook nodig in het nieuwe sturingsmodel. Op 2 manieren. Aan de ene kant moet dit vraagstuk bij de landelijke doorrekeningen in ieder geval kwalitatief worden meegenomen. Uitkomsten op dit niveau moeten met meer bandbreedte gepresenteerd worden, vanwege dit soort doorwerkingen. Ook al vergroot dit de onzekerheid of opgaven en middelen van regio’s in balans zijn. Aan de andere kant betekent het ook dat de Aw in de nieuwe context met landelijke prestatieafspraken meer aandacht zal geven aan het onderwerp doelmatigheid. Hierbij houdt de Aw ook rekening met de lokale context en de zelfstandigheid en verantwoordelijkheid van de afzonderlijke corporaties. Uitgaande van een redelijke bandbreedte zal de Aw zich met name richten op sterk afwijkende keuzes met betrekking tot met name kwaliteit en betaalbaarheid.
Bufferniveau
Het beleid van corporaties over een gewenst ‘bufferniveau’ is daarnaast ook heel relevant. Hoe deze buffer is vormgegeven is niet direct belangrijk. In de praktijk worden buffers het meest gevormd op basis van eigen normen van corporaties voor de LTV en ICR. In de ICR wordt dan soms rekening gehouden met instandhoudingskosten (zie onderzoeksrapport, paragraaf 2.2.2). Het ontwerp van een nieuw stelsel van prestatieafspraken versterkt de noodzaak dat een corporatie zich uitdrukkelijk verantwoordt over het vermogen dat ze als bufferniveau nodig denkt te hebben voor het bewaken van haar continuïteit. En mogelijk ook het kunnen oppakken van opgaven in de bestaande voorraad, die verder in de toekomst liggen. Deze noodzaak heeft de Aw ook al in de vorige Staat benoemd. Met haar financiële uitgangspositie, programmering van de opgaven, vastgesteld bufferniveau en een set macro-economische verwachtingen kan de corporatie zien of haar opgaven en middelen in balans zijn. Dit inzicht zou beschikbaar moeten zijn voordat de lokale afspraken worden gemaakt. Het is noodzakelijk dat er na het maken van de afspraken een afhechting in de begroting plaatsvindt, omdat de begroting het handelingskader is voor de corporatie.
Nieuwe bouwlocaties noodzakelijk voor corporaties
Corporaties hebben minder grondposities
In dit hoofdstuk kon u al lezen dat corporaties pas afspraken kunnen maken over te bouwen huurwoningen als de voorwaarden (condities) voor realisatie voldoende zijn geborgd. Voor nieuwbouw zijn grondposities en bouwlocaties belangrijk. Zij kunnen deze locaties op meerdere manieren krijgen:
- Door de sloop van eigen bezit voor vervangende nieuwbouw.
- Door grondposities voor woningbouw die zij al langer in bezit hebben.
- Via de gemeente.
- Door woningen (turn-key) uit nieuwbouwprojecten van andere partijen aan te kopen.
- Door aankoop van grondposities van private partijen (voor directe ontwikkeling of voor op een wat langere termijn).
Corporaties zijn tegenwoordig voorzichtiger met de aankoop van grond. Dit komt door ervaringen vanuit het verleden en de regelgeving (artikel 66, Btiv). Cijfers uit de Aedes benchmark en corporatiemonitor laten zien dat corporaties meer zijn gaan bouwen op grond die is vrijgekomen na de sloop van eigen bezit en grond. En op grond die specifiek is aangekocht. Maar steeds minder op grond die corporaties al langer bezitten (Aedes, 2022a). Het is niet waarschijnlijk dat corporaties op korte termijn extra bouwlocaties erbij krijgen. De afgelopen jaren is hun voorraad grondposities bovendien sterk gedaald. Hieronder komt dit nog verder aan de orde.
Om de afgesproken aantallen uit de Nationale prestatieafspraken te realiseren is het noodzakelijk dat er voor corporaties meer zekerheid komt over het krijgen van benodigde bouwlocaties tegen een passende (sociale) prijs. Het is belangrijk dat de verantwoordelijkheden van de overheden in dit verband worden verduidelijkt. Dit is ook van belang voor de vraag of corporaties zelf weer meer mogelijkheden moeten krijgen om een actiever grondbeleid te voeren, dat op de middellange termijn meer ruimte kan geven om bouwproductie tot stand te brengen.
Toename bouwlocaties voor corporaties op korte termijn onwaarschijnlijk
De hoeveelheid grond die corporaties bezitten neemt steeds verder af, zie figuur 2. Op basis van de marktwaarde van de grondposities die corporaties in 2021 bezaten, hebben de corporaties in theorie ruimte voor nog geen 22.000 nieuwbouw woningen. Hierbij is gerekend met €25.000 per kavel en er is niet gekeken naar de planologische status. Dit is nog geen 13% van de nieuwbouwvoornemens voor de periode 2022 tot en met 2026.
Figuur 2 - De waarde van grondposities in de sector volgens de geconsolideerde balans 2017 tot en met 2021
| Jaartal | Waarde |
|---|---|
| 2017 | 862 |
| 2018 | 770 |
| 2019 | 771 |
| 2020 | 647 |
| 2021 | 547 |
In dit figuur is het eigendomsdeel volledig meegerekend. Door deze correctie verschillen de waarden voor 2018, 2019 en 2020 iets van die in figuur 11 uit de Staat van de corporatiesector 2021.
Risico op vertraging bij sloop voor nieuwbouw
Voor bouwlocaties zijn corporaties mede afhankelijk van sloop bij fysieke vernieuwing. Het risico op vertraging is hierbij echter relatief groot.
Onvoldoende grondposities om te kunnen bouwen
Corporaties lijken voor bouwlocaties steeds afhankelijker te zijn van marktpartijen en de gemeente. Dit komt ook uit een enquête die Aedes onder corporaties heeft gehouden. 66% van de corporaties die de corporaties die de enquête invulden, geeft aan niet genoeg locaties te hebben voor hun nieuwbouwopgave. Ook geeft 71% aan (deels) turn-key aan te kopen van marktpartijen. Dit houdt in dat marktpartijen de woning helemaal gebruiksklaar opleveren aan de corporaties.
Gemeenten hebben zelf steeds minder grondposities en zijn voor bouwlocaties afhankelijker geworden van marktpartijen (ACM, 2021). Het lokale beleid over grondprijzen voor sociale huurwoningen verschilt sterk, zie onder andere Benchmark gemeentelijke grondprijs sociale huurwoningen. Van geen beleid tot soms strenge invullingen wat betreft voorwaarden en prijzen. Gemeenten kunnen voorwaarden stellen aan het percentage sociale huurwoningen, aangevuld met doelgroep verordeningen om corporaties in positie te brengen (zie VNG, 2022). Maar als in anterieure overeenkomsten al afspraken zijn gemaakt met particuliere grondeigenaren, dan is het lastig voor de gemeente om nog aanvullende eisen te stellen over het aandeel sociale huur. Corporaties hebben als er al anterieure overeenkomsten met grondeigenaren zijn of als gemeentelijk beleid ontbreekt, weinig houvast als zij via de gemeente of grondeigenaren bouwlocaties willen verkrijgen tegen een betaalbare prijs die past bij de exploitatie van een sociale huurwoning.
Hoe krijgen corporaties ruimte binnen bouwlocaties van marktpartijen?
Bij veel al in gang gezette locatie-ontwikkelingen moeten corporaties nog in positie komen. De vraag hierbij is in hoeverre gemeenten druk op marktpartijen kunnen uitoefenen om (extra) sociale huurwoningen te realiseren. Voor projecten die op korte termijn gebouwd worden lijkt dit niet realistisch. Voor projecten op (middel)lange termijn kan hier mogelijk nog over onderhandeld worden. Maar de grondprijs voor sociale huur kan daarbij ook veel discussie opleveren met de eigenaren. De door de minister aangekondigde aanscherping van de definitie sociale huur versterkt mogelijk de positie van de corporatie. Dat gebeurt vooral als de belangstelling voor de bouw van sociale huurwoningen bij beleggers en projectontwikkelaars afneemt onder de aangescherpte definitie en het bouwen van (nep) sociale huurwoningen niet langer mogelijk is. Dit zijn woningen die volgens de huidige Wet ruimtelijke ordening (Wro) sociaal zijn, omdat de huur onder de liberalisatiegrens ligt. Maar waarbij voor de particuliere verhuurders niet dezelfde strikte voorwaarden gelden als voor corporaties (Zie Staat van de corporatiesector 2021, bladzijde 53). Hierdoor heeft de corporatiedoelgroep veelal weinig aan de (nep) sociale huur die particuliere ontwikkelaars en beleggers bouwen.
Ontwikkelingen buiten de sector beïnvloeden opgave en middelen
Macro-economische ontwikkelingen en betaalbaarheid beperken de investeringsruimte
De laatste doorrekeningen voor de jaarlijkse Indicatieve Bestedingsruimte Woningcorporaties (IBW) zijn al achterhaald door de veranderingen in de macro-economie en de grotere inzet op betaalbaarheid. Volgens de IBW van 2022 kan er € 85,5 miljard geïnvesteerd worden aan nieuwbouw in de sociale tak, als alle financiële midden worden besteed aan nieuwbouw. Dit bedrag zal echter lager komen te liggen. In deze IBW staat ook dat er volgens de berekeningen maar liefst 12 corporaties zijn die financieel economisch meer dan € 3,5 miljard schuld zouden aankunnen, maar een ‘cap’ in de investeringsruimte kregen vanwege de grens van € 3,5 miljard grens WSW stelt voor de maximaal borgbare schuld. Ook dit aantal zal bij een nieuwe doorrekening dalen.
Overigens duurt het vaak lang voordat corporaties de ruimte die ze volgens de IBW hebben daadwerkelijk helemaal kunnen inzetten. Toch zou het goed zijn als WSW de methode voor de bepaling van de € 3,5 miljard grens transparanter maakt. Dat geeft meer inzicht in het waarschijnlijke pad van deze grens in de eerstvolgende 10 jaren: gelijkblijvend, dalend of groeiend. En zo nodig voorzien van eventuele disclaimers. Dit helpt om de doelmatigheid van schaalgrootte in beeld houden wat betreft financierbaarheid. Ook voor toekomstige fusies en eventuele splitsingen van bestaande corporaties is dit relevante informatie. Het is dan sneller duidelijk als een voorgenomen fusie binnen deze termijn tot minder financieringsruimte leidt.
In 2023 is een nieuwe doorrekening van opgaven en middelen nodig
Ook de doorrekening van de opgaven en middelen in de bijlagen bij de Nationale prestatieafspraken2 moet herijkt worden, vanwege de veranderingen in de macro-economie en de sterkere focus op betaalbaarheid. Dit moet al in 2023 gebeuren, dus een jaar eerder dan is aangegeven in de Nationale prestatieafspraken. De vraag die opnieuw moet worden beantwoord: Is er op totaal niveau en op lagere aggregatieniveaus een match tussen opgaven en middelen? Juist in het eerste jaar van de nieuwe sturingscyclus is een actueel financieel beeld onmisbaar. Omdat de lokale prestatieafspraken dan ook voor het eerst inzicht geven of er aansluiting is met de geformuleerde programma’s uit de Nationale prestatieafspraken.
De veranderingen werken niet gelijk door bij alle corporaties. De spreiding in de financiële positie en de ruimte om leningen aan te trekken, zal verschuiven tussen corporaties en gebiedsdelen.
Sociaal huursegment in relatie tot koop en marktconforme huur
Het aandeel van de sociale huurmarkt loopt weer terug
Het marktaandeel van de sociale huurwoningen bij corporaties daalde het afgelopen jaar verder, zie tabel 4. De belangrijkste oorzaken:
- Het aandeel sociale huurwoningen in de nieuwbouw is kleiner dan het relatieve aandeel van sociale huurwoningen in de woningvoorraad.
- Sloop en verkoop van sociale huurwoningen dempen het effect van nieuwbouw en aankoop op de woningvoorraad meer dan in de andere marktsegmenten koop en marktconforme huur.
De marktconform verhuurde voorraad groeide beperkt. Het gaat hierbij om de voorraad huurwoningen waarvoor eigenaren geen staatssteun (kunnen) krijgen. En waarvoor zij de huurniveaus binnen de geldende kaders proberen te optimaliseren voor een zo goed mogelijk rendement. Een deel van de woningen in de marktconforme voorraad heeft nu nog een gereguleerd contract, maar kan bij opnieuw verhuren een hogere huur krijgen boven de huidige liberalisatiegrens.
De genoemde ontwikkelingen hebben grote invloed op de bereikbaarheid van woningen voor de doelgroep van corporaties. Woningzoekenden uit de doelgroep voor huurtoeslag hebben weinig kans op een woning in het marktconforme segment Woningzoekenden uit de overige doelgroep kunnen er deels wel terecht, maar dan vaak tegen een prijs boven de liberaliseringsgrens. Vanwege het betaalrisico zal de verhuurder vaak voorzichtig zijn met het verhuren van woningen aan deze doelgroep.
| Primo jaar | Koop | Marktconforme verhuur | Sociale verhuur | Onbekend |
|---|---|---|---|---|
| 1 januari 2012 | 56,5% | 12,3% | 30% | 1,1% |
| 1 januari 2020 | 57,2% | 14,9% | 27,5% | 0,4% |
| 1 januari 2021 | 57,1% | 15,5% | 27,2% | 0,2% |
| 1 januari 2022 | 57,1% | 15,6% | 27,1% | 0,2% |
Bron: CBS, aangevuld met eigen bewerking Aw voor de commerciële verhuur door corporaties.
Toelichting bij tabel 4
Onder marktconforme verhuur valt de particuliere huursector (gereguleerd en geliberaliseerd) en de commerciële tak van corporaties. Onder sociale huur vallen woningen in de sociale tak van corporaties.
Ontwikkelingen in de particuliere huursector
De particuliere huursector groeit snel sinds 2015. Binnen dit huursegment groeit daarnaast het aandeel geliberaliseerde huurcontracten.
| Aantal woningen naar huursegment | 2015 | 2018 | 2021 |
|---|---|---|---|
| Gereguleerd | 483.210 | 555.260 | 456.650 |
| Middenhuur | 169.750 | 218.540 | 269.900 |
| Dure huur | 89.830 | 135.830 | 239.100 |
| Totaal | 742.790 | 909.630 | 965.650 |
| Percentage gereguleerd | 65,1% | 61,0% | 47,3% |
| Percentage geliberaliseerd (midden en duur) | 34,9% | 39,0% | 52,7% |
Bron: WoON 2015, 2018, 2021
Het snel stijgende aandeel geliberaliseerde contracten hangt voor een deel samen met de liberalisering van woningen bij opnieuw verhuren. Als een woning op dat moment voldoende WWS-punten heeft, mag de woning geliberaliseerd worden. Een ander deel is het effect van verkoop en aankoop. Van de gereguleerde particuliere voorraad in 2021 is nog 56% te liberaliseren (eigen berekening op basis van WoON 2021). Dus mogelijk kan het aantal gereguleerde particuliere woningen nog dalen met ruim 250.000. Omdat deze verandering alleen kan plaatsvinden bij het leegkomen van de woningen, zal dit een geleidelijk maar doorgaand proces zijn. In deze analyse is niet vooruitgelopen op mogelijke effecten van de recente beleidskeuzes van de minister wat betreft de definitie van sociale huur en een sterkere regulering van het prijssegment tussen de liberaliseringsgrens en € 1.000.
Hoogte koopprijzen en hypotheekrente hebben effect op bereikbaarheid koopwoningen
De sterk stijgende koopprijzen hebben de afgelopen jaren niet bijgedragen aan de bereikbaarheid van de koopsector voor de lagere inkomensgroepen. De recente stilstand en zelfs daling van de prijzen vergroten de bereikbaarheid nog niet, omdat de rente in 2022 erg fors is gestegen. Zonder eigen geld is een koopwoning niet of nauwelijks meer te betalen. Hierdoor is de doelgroep steeds meer aangewezen op het bezit van corporaties.
Geen overcompensatie
In de sociale huursector geldt een niet-marktconform prijsbeleid. Corporaties kunnen daarvoor staatssteun krijgen, omdat ze huishoudens met een laag inkomen passende huisvesting bieden die niet beschikbaar is op de vrije markt. Deze staatssteun bestaat voornamelijk uit het voordeel van de borging op leningen. Net als in 2020 is er geen sprake van overcompensatie als gevolg van de staatssteun. De kloof tussen de norm en het feitelijk rendement nam over 2021 verder toe. Corporaties behaalden nominaal € 10,5 miljard (€ 8,6 miljard in 2020) minder resultaat dan toegestaan. De kloof is groter geworden omdat de groei van de marktwaarde niet samenging met groei van het resultaat.
Het voordeel uit borging (de staatssteun) nam licht toe naar € 600 miljoen (€ 20 miljoen meer dan in 2020) door de groei van de geborgde schuld. Na het wegvallen van de verhuurderheffing en het in theorie verhogen van de huren naar markthuren zou het rendement ongeveer gelijk zijn aan de norm. Dit laatste kan niet gebeuren vanwege de regelgeving en het beleid van corporaties. De staatssteun staat niet in verhouding tot het verschil van € 8,6 miljard tussen de markthuur en de sociale huur. Dat de sector kan functioneren ondanks de aanzienlijk lagere huren dan in de markt, komt door het in het verleden opgebouwde vermogen. De staatssteun uit borging kan verder alleen verschillen in relatie tot de omvang van de geborgde schuld. Tegenover het voordeel uit staatssteun staat vanaf 2023 niet langer de afdracht vanwege de verhuurderheffing. De vennootschapsbelasting (VPB) blijft wel. Deze is in 2021 zo’n € 100 miljoen hoger dan de staatssteun.
