Signalen zijn risico’s die de Aw ziet voor het functioneren van het corporatiestelsel en de volkshuisvestingen die buiten de invloed van de Aw liggen.
In deze Staat vindt u relatief veel nieuwe signalen. Dit komt doordat er voor de corporatiesector veel is veranderd in 2022. In de Woon- en Bouwagenda heeft de minister de volkshuisvestelijke opgaven tot en met 2030 benoemd. Met Aedes, Woonbond en VNG maakte de minister Nationale prestatieafspraken. Hierin staan de volkshuisvestelijke prestaties die de corporatiesector wil leveren tot en met 2030. Ook het beëindigen van de verhuurderheffing in 2023 staat in deze prestatieafspraken.
Hieronder staat allereerst de 3 signalen die het meest van belang zijn voor het functioneren van het stelsel. Daarna volgen nieuwe signalen die de Aw dit jaar voor het eerst benoemt. Ten slotte wordt ingegaan op trends en ontwikkelingen rond een aantal signalen uit eerdere Staten die de Aw ook dit jaar relevant vindt.
Belangrijkste 3 signalen
1. Inzicht in de realiseerbaarheid van lokale prestatieafspraken en begrotingen van corporaties is essentieel voor effectieve regie over de volkshuisvesting.
Met de regie die het Rijk nu neemt op de woningmarkt, neemt het Rijk ook regie op de volkshuisvesting door corporaties. Voor deze regie is inzicht in de realiseerbaarheid van lokale prestatieafspraken en begrotingen van de corporaties essentieel. Die lokale afspraken moeten immers gezamenlijk de doelen van de Nationale prestatieafspraken en de Woon- en Bouwagenda realiseren. De lokale afspraken en begrotingen geven nu regelmatig eerder ambities weer dan realistisch waar te maken bouwplannen. Die ambities zijn niet realistisch doordat omgevingscondities, zoals beschikbare locaties of grondposities, niet voldoende op orde zijn.
Voor effectieve regie is het belangrijk dat het Rijk vroegtijdig een betrouwbaar beeld krijgt van de prestaties die corporaties de eerstkomende jaren realistisch gezien haalbaar vinden. Met meer scherpte in de lokale afspraken krijgt het Rijk vroegtijdig zicht op spanningen tussen wat lokaal haalbaar is en wat nodig is om nationale doelen op tijd te realiseren. Dit zal naar verwachting aanleiding geven tot bijsturen op de omgevingscondities die noodzakelijk zijn om de volkshuisvestelijke opgaven van corporaties te behalen. Dit is voor alle huurders en woningzoekenden in de corporatiesector belangrijk. Het door het Rijk aanscherpen van de prestatieafspraken en verdere regulering daarvan kan hieraan bijdragen. Het onderscheid tussen harde en zachte plannen kan hierdoor een dwingender karakter krijgen.
Aanvullend op de realistisch waar te maken bouwplannen kan het wenselijk zijn om ook ambitieus in te zetten op verdere nieuwbouw en verduurzaming. Zo kan de productie over een aantal jaren serieus omhoog. Het is prima om zulke ambities op te nemen in de planvoorraad. Zolang de realisatie van ambities echter nog onzeker is, horen ze niet in de harde afspraken of meerjarenbegroting.
2. Voldoende grond voor de nieuwbouw van corporaties is noodzakelijk. Meer ruimte voor corporaties voor het verwerven van grond kan hierbij een belangrijke factor zijn.
Voor hun bouwopgave zijn corporaties sterk afhankelijk van anderen. De sector moet ongeveer een derde van de landelijke nieuwbouwproductie bouwen, zonder dat ze vroeg in het proces grondposities heeft kunnen innemen. De grondvoorraad van corporaties en de grond die beschikbaar komt door sloop van eigen bezit zullen niet genoeg zijn voor de forse nieuwbouwopgave.
De Nationale prestatieafspraken leggen de verantwoordelijkheid om te zorgen dat corporaties voldoende toegang krijgen tot locaties bij de gemeenten. Het is de vraag of dit voldoende zekerheden geeft. De lokale prestatieafspraken in 2023 kunnen hier inzicht in geven, als corporaties dan al nagaan of de gemeenten echt tijdig voldoende betaalbare bouwlocaties kunnen leveren voor hun nieuwbouw.
Een actievere rol van corporaties bij het verwerven van grond kan op de middellange en lange termijn bijdragen aan de opbouw van grondposities (locaties) en voldoende nieuwbouw. Dit maakt hun nieuwbouwproductie ook beter te plannen, want locatie-ontwikkeling vindt plaats vóór bouwontwikkeling. De lessen uit het verleden waarin ook corporaties forse verliezen op grondposities hadden, zijn hierbij niet vergeten. De governance is de afgelopen jaren al duidelijk verbeterd. Daarnaast richt de Aw haar toezicht ook op de kwaliteit van de governance. Dit borgt goed dat corporaties zorgvuldig zullen omgaan met extra vrijheid bij het verwerven van grondposities.
3. Toenemende afstemming van de huren op lage inkomens maakt de gewenste kwaliteitsgroei van corporatiewoningen onzeker.
Met het passend toewijzen vanaf 2016 heeft het Rijk het huurbeleid van corporaties meer afgestemd op lage inkomens1. Sinds 2021 versnelt dit proces: de huurbevriezing, de gerichte huurverlagingen en de mogelijke overgang op normhuren bij de huurtoeslag dragen hier aan bij. De toenemende focus op betaalbaarheid maakt het moeilijker om de gewenste, toekomstige kwaliteitsgroei straks (gedeeltelijk) te laten leiden tot huurverhoging voor zittende of nieuwe huurders. Een te grote afstemming van de huren op de lage inkomens maakt het zo onmogelijk om voldoende te investeren in verduurzaming, verbetering en nieuwbouw.
In juli 2023 krijgt de afstemming van huren op lage inkomens een vervolg: 510.000 huishoudens met een inkomen tot 120% van het sociaal minimum krijgen een huurverlaging naar € 550 per maand (prijspeil 2020). Zo kan de huur van een relatief nieuwe woning met een A++ energielabel van een huur tegen de hoogste aftoppingsgrens (afgerond € 663, prijspeil 2020) overgaan naar een huur van € 550. Maar deze zelfde huurprijs van € 550 komt ook voor bij woningen met veel minder kwaliteit. De huurverlaging verzwakt dus de relatie tussen prijs en kwaliteit.
Bij nieuwe verhuringen (bijvoorbeeld een maand later) aan huishoudens uit dezelfde inkomensgroep wordt het daarnaast moeilijk uit te leggen waarom zij wel een hogere huurprijs zouden moeten betalen. Ook een huurverhoging vanwege ingrijpende kwaliteitsverbetering zoals renovatie of verduurzaming, wordt moeilijk uit te leggen omdat bij de oorspronkelijke huurverlaging ook geen rekening is gehouden met kwaliteit.
Nieuwe signalen
4. Een nieuwe toets op de financiële haalbaarheid van de opgaven is nodig in 2023.
De forse bouwopgave van de corporaties is alleen haalbaar met voldoende financiële mogelijkheden. Als bijlage bij de Nationale prestatieafspraken verscheen voor de zomer van 2022 daarom de doorrekening over de financiële haalbaarheid. Hoewel dat relatief kort geleden is, is het nodig de financiële haalbaarheid in 2023 opnieuw te toetsen. Dit komt door de ongunstige macro-economische ontwikkelingen en door de groeiende inzichten in te verwachten effecten van afspraken over betaalbaarheid.
De kosten van rente, bouwwerkzaamheden, onderhoud en energie zijn namelijk allen sterk gestegen. Door de Anti Tax Avoidance Directive (ATAD-regelgeving) dalen de fiscale lasten daarnaast in verhouding minder dan dat de rente stijgt. Verder daalt de (beleids)waarde van het corporatievastgoed door de stijgende discontovoet. Als laatste zorgt de voorgenomen huurverlaging in 2023 ook voor dalende huurinkomsten. Met deze negatieve financiële ontwikkelingen wordt de bouwopgave richting 2030 mogelijk financieel onhaalbaar.
5. Eenduidig meten van de woon- en bouwtechnische kwaliteit is nodig om afspraken over de kwaliteit van woningen te monitoren.
In de Nationale prestatieafspraken staan afspraken over de staat van onderhoud van de woningen. Corporaties verbinden zich eraan dat er vanaf 2026 geen woningen meer zijn met een slechte staat van onderhoud (categorie 5 of 6), tenzij er voor deze woningen concrete sloopplannen zijn. Om deze afspraak te monitoren en de kwaliteitsopgave van de corporaties scherp in beeld te krijgen is een eenduidige meting van de bouwtechnische kwaliteit van de woningen nodig. Corporaties leveren al langer gegevens aan over de ontwikkeling van de bouwtechnische kwaliteit van de woningen. Maar voor deze gegevens wordt niet overal dezelfde definitie voor kwaliteit gebruikt.
Het ontwikkelen van een eenduidig begrippenkader kan het beste in overleg tussen de sector, het ministerie van Binnenlandse Zaken, WSW en de Aw.
6. De uitkomsten van de toets op de financiële haalbaarheid van de opgaven worden realistischer wanneer de verschillen tussen de normwaarden en de waarden waarmee corporaties rekenen worden meegenomen.
Het nieuwe sturingsmodel van het Rijk gaat uit van een regelmatige haalbaarheidstoets die laat zien of de opgaven voor de sector en haar financiële middelen nog in balans zijn. Zoals gebruikelijk bij nationale doorrekeningen maakt de uitwerking van zo’n haalbaarheidstoets gebruik van veel (financiële) normwaarden.
Binnen bandbreedtes kunnen corporaties echter zelf keuzes maken. Deze sluiten aan bij wat lokaal passend is, met betrekking tot de kwaliteit van haar woningbestand, de middelen die nodig zijn om haar opgave te realiseren en de continuïteit te waarborgen (buffer) en de hoogte van de huren die zij vragen. Hierdoor kan de daadwerkelijke financiële haalbaarheid anders zijn dan uit de normatieve doorrekening naar voren komt.
Wanneer mogelijke verschillen een plaats krijgen in de doorrekeningen geeft dat een realistischer beeld van de financiële haalbaarheid. Dan is ook beter de onzekerheid in beeld of een deel van de corporaties naast de opgave in het eigen werkgebied ook daadwerkelijk de opgaven in andere gebieden kan helpen oplossen zoals wordt verondersteld (zie Nationale prestatieafspraken, pagina 17). Het is daarom belangrijk dat er bij toetsing van de financiële haalbaarheid van de opgaven op nationaal en regionaal niveau ook nadrukkelijk aandacht is voor de gevoeligheid van de uitkomsten voor de beleidskeuzes door corporaties. Dit kan (deels) kwantitatief, maar misschien nog beter kwalitatief worden geduid.
De keuzes van corporaties kunnen ook het vraagstuk van de doelmatigheid van de inzet van hun middelen raken. De bescherming van het maatschappelijk gebonden vermogen (Woningwet, artikel 61) en de sobere en doelmatige bedrijfsvoering (Woningwet, artikel 55) stellen grenzen aan een beleidsvoering die onvoldoende is gericht op het vervullen van de publieke taak. De lokaal-regionale context beïnvloedt deze grenzen ook. Corporaties kunnen binnen hun eigen verantwoordelijkheid een eigen positie kiezen. Wel is belangrijk dat hun keuze niet heel anders is dan wat lokaal of regionaal passend wordt gevonden voor het volkshuisvestelijk belang. Via bandbreedtes kan de Aw hierop toezien.
Trends en ontwikkelingen uit vorige Staten
7. Corporaties hebben inzicht nodig in de onderbouwing van de bovengrens voor de geborgde leningenportefeuille en daarmee de eventuele ontwikkeling.
De nominale bovengrens van €3,5 miljard aan geborgde leningen geldt sinds 2013. Door de grote investeringsopgave valt te verwachten dat steeds meer corporaties tegen de bovengrens aanlopen. Er is meer transparantie nodig over de onderbouwing van de hoogte van de bovengrens voor de geborgde leningenportefeuille. En daarmee over de mogelijke ontwikkeling van deze bovengrens in de komende 10 jaar.
Dat dit steeds actueler wordt blijkt uit de Indicatieve Bestedingsruimte Woningcorporaties 2022 (IBW). Deze laat zien dat al 12 corporaties financieel economisch gezien meer kunnen investeren dan zij door de bovengrens geborgd kunnen lenen. Overigens zijn de macro-economische parameters die de IBW gebruikte inmiddels niet meer actueel.
Inzicht in de mogelijke ontwikkeling van de bovengrens (hoger, lager of stabiel) is belangrijk. Bij het beoordelen van voorgenomen fusies is het relevant om te weten of de fusie de ruimte om geborgde leningen aan te trekken op termijn beperkt. Dit geeft inzicht of een fusie meerwaarde heeft voor het volkshuisvestelijk belang. Daarnaast is het ook belangrijk voor corporaties die in de buurt van de huidige grens komen, maar financieel economisch meer schulden aankunnen. Bij deze corporaties is de doelmatigheid van hun schaalgrootte aan de orde. Als de bovengrens voor borging hen beperkt kunnen zij namelijk minder middelen inzetten voor de volkshuisvesting dan financieel economisch mogelijk is.
Volgens de governancecode (2020, bladzijde 8) van woningcorporaties staat ‘Het realiseren van maatschappelijke doelen voorop, met de financiële continuïteit als randvoorwaarde.’ Daarom zou de bovengrens, voor corporaties die financieel economisch gezien meer leningen aankunnen, steeds meer een reden moeten zijn om een splitsing te onderzoeken of een voorgenomen fusie niet door te laten gaan. Een alternatief zou overigens zijn dat corporaties ongeborgde financiering aantrekken. Maar ongeborgde financiering is duurder dan een geborgde lening. De rente op een geborgde lening is 0,7% lager. Dit is een belangrijk rentevoordeel. Het scheelt per nieuwe huurwoning van € 250.000 per maand € 145 aan rente.
Vanwege dit effect vindt de Aw het belangrijk dat er meer transparantie komt over de bepaling van de bovengrens en inzicht over de mogelijke ontwikkeling (hoger, lager of stabiel).
8. ATAD-regelgeving past niet bij corporaties.
Gezien het publieke doel en de werking van het corporatiestelsel, is het opvallend dat de Anti Tax Avoidance Directive (ATAD) voor corporaties geldt. Met de uitwerking van de Europese regel stelt het Rijk grenzen aan de aftrekbaarheid van rentelasten bij de bepaling van de hoogte van de vennootschapsbelasting. Corporaties die meer rente betalen dan ze fiscaal mogen aftrekken, moeten hierdoor relatief veel vennootschapsbelasting betalen. Geld dat daarmee niet meer beschikbaar is voor de grote woningbouwopgave waar de corporaties voor staan.
Bij de uitwerking van de ATAD regelgeving in 2019 is mede vanwege de discussie over staatsteun gekozen om deze regels ook te laten gelden voor corporaties. De Nederlandse uitwerking is overigens strenger dan de Europese richtlijn.
Corporaties vervullen een publieke taak en moeten hun middelen inzetten voor de volkshuisvesting. Dit staat in de Woningwet. Corporaties hebben geen aandeelhouders die kapitaal inbrengen of dividend ontvangen. Om hun middelen in te zetten voor de publieke taak moeten corporaties vreemd vermogen aantrekken. Zo houden balansratio’s en kasratio’s een maatschappelijk acceptabele waarde. De borging van de leningen die de corporaties aangaan voor DAEB, valt zelfs onder de staatssteun.
Het stelsel werkt niet optimaal door deze tegenstelling tussen aan de ene kant een stimulans en een publieke verplichting tot het aantrekken van vreemd vermogen en aan de andere kant het fiscaal afstraffen daarvan.
9. Het sneller afschaffen van de markttoets is nodig om de bouw van 50.000 middenhuurwoningen te stimuleren.
In de Woningwet is een markttoets ingesteld om te kijken of corporaties die willen investeren in commerciële activiteiten zoals middenhuurwoningen, geen marktpartijen verstoren die ditzelfde willen doen. Tegelijkertijd is in de Nationale prestatieafspraken afgesproken dat de corporaties 50.000 middenhuurwoningen bouwen. Om dit mogelijk te maken is de markttoets sinds 2021 tijdelijk buiten werking. Dit duurt tot het einde van de periode van het kabinet Rutte IV. In 2024 evalueert de minister voor VRO deze tijdelijke opschorting. En op basis daarvan beoordeelt hij of afschaffing noodzakelijk is. Ook staat in de afspraken dat corporaties zich niet hoeven te houden aan de bouw van 50.000 middenhuurwoningen als de markttoets niet wordt afgeschaft.
De voorbereiding en bouw van woningen duurt echter langer dan de opschorting van de markttoets. Dit veroorzaakt onzekerheid bij corporaties of ze nieuwe plannen straks nog mogen uitvoeren. De onzekerheid stimuleert corporaties niet om te kiezen voor structurele investeringen in de middenhuur en het daarop inrichten van de eigen commerciële tak. Hierdoor wordt er minder geïnvesteerd in middenhuurwoningen dan mogelijk is. Het sneller afschaffen van de markttoets is dan ook nodig om de bouw van 50.000 middenhuurwoningen te stimuleren.
In principe is de markttoets nu ook al niet meer nodig. Door de scheiding tussen sociaal en commercieel bezit in 2017 is er namelijk geen risico meer op kruissubsidie van de sociale tak naar de commerciële tak. De commerciële tak heeft zelf vermogen dat ze kan inzetten voor de bouw van middenhuurwoningen.
