6. Toezicht van de Autoriteit woningcorporaties

De incidenten uit het verleden waren voor de Parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties aanleiding om het oprichten van een sterke integrale toezichthouder aan te bevelen. Een toezichthouder die niet begrensd is tot een deelgebied maar toeziet op het hele reilen en zeilen van individuele corporaties en de sector als geheel. Het gaat tenslotte niet om het hebben van een goede financiële positie of een goede governance, maar om de bijdrage van de corporatie aan haar maatschappelijke opdracht, in het belang van de volkshuisvesting. Deze aanbeveling is overgenomen met de oprichting van de Autoriteit woningcorporaties.

Maatschappelijke opdracht

De maatschappelijke opdracht van corporaties, het volkshuisvestelijk belang, bepaalt in belangrijke mate de ontwikkeling van de Autoriteit woningcorporaties. Na de inspanningen die de invoering van de Woningwet met zich meebracht, geeft de Autoriteit woningcorporaties het volkshuisvestelijk belang meer prioriteit in de uitvoering van al haar taken. De Staat van de Corporatiesector is bij uitstek de plek om te reflecteren op ontwikkelingen binnen de sector en signalen af te geven aan betrokken partijen. In het bijzonder biedt het toezicht op governance ruimte om de bijdrage van de corporatie aan het volkshuisvestelijk belang in de lokale/regionale context te agenderen. Met andere woorden: op welke wijze geeft de corporatie invulling aan haar maatschappelijke opdracht ten aanzien van beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit.

Evaluatie Woningwet

In haar rapport ‘In regels kun je niet wonen: Evaluatie Extern Toezicht Woningwet 2015’ pleit ABDTOPConsult ervoor om in de Woningwet meer ruimte te creëren voor de ontwikkeling van de Autoriteit woningcorporaties tot een gezaghebbende autoriteit die opereert vanuit het volkshuisvestelijk belang. De evaluatie spreekt over de regelgerichtheid van het toezicht. De Autoriteit woningcorporaties erkent dit en neemt initiatief om te komen tot meer principegebaseerd en risicogericht toezicht. ABDTOPConsult acht het wenselijk dat de Autoriteit woningcorporaties meer variatie aan kan brengen in haar toezichtarrangementen, maar duidelijkheid voor de sector en rechtsgelijkheid moeten gegarandeerd blijven. De regelgerichtheid van de huidige Woningwet maakt het voor corporaties duidelijk waar zij aan moeten voldoen en vermijdt willekeur. Bij meer discretionaire bevoegdheden voor de Autoriteit woningcorporaties zullen beoordelings- en toetsingskaders noodzakelijk zijn voor deze duidelijkheid. Dergelijke kaders zijn echter flexibeler waardoor beter ingespeeld kan worden op de bedoeling van de wet of op nieuwe of juist beheerste risico’s. De Autoriteit woningcorporaties verkent samen met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) op welke terreinen deze discretionaire bevoegdheid aan de toezichthouder gegeven kan worden.

Informatie centraal

Een goede informatievoorziening en analyse staat centraal in het werk van de Autoriteit woningcorporaties. Dit is de basis voor verdere kennisontwikkeling. De informatie is zowel kwantitatief als kwalitatief. Op basis van de beschikbare informatie zal een voortdurende scan op risico’s plaatsvinden.

Jaarlijks voert de Autoriteit woningcorporaties verkenningen en onderzoeken uit. De jaarlijkse publicatie van de Staat van de Corporatiesector (opvolger van het Sectorbeeld) heeft een reflecterende, signalerende en agenderende functie voor de ontwikkelingen binnen de volkshuisvesting, in het bijzonder de prestaties van de corporaties.

Het Convenant gegevensuitvraag heeft geleid tot een gezamenlijke uitvraag van gegevens voor Aedes, het ministerie van BZK, het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en de Autoriteit woningcorporaties. De partners werken samen in een ketenteam dat verantwoordelijk is voor de gegevensuitvraag. De uitvraag vindt plaats via Standard Business Reporting. Dit is een systeem dat ook elders binnen de rijksoverheid gebruikt wordt voor gegevensuitwisseling.

Bij het uitvoeren van haar toezichttaken steunt de Autoriteit woningcorporaties op de controlewerkzaamheden van de accountants bij de corporaties. Daarvoor worden in het accountantsprotocol eisen gesteld aan de werkzaamheden van de accountants bij corporaties. Het protocol is opgenomen in een bijlage bij de Regeling toegelaten instellingen volkshuisvesting en wordt jaarlijks geactualiseerd. De Autoriteit woningcorporaties is voorzitter en penvoerder van de werkgroep die zorgt voor de actualisering. Vanuit deze positie houdt zij tevens toezicht op een blijvende reductie van de administratieve lasten.

Beoordelingskader Autoriteit woningcorporaties en WSW

In de afgelopen jaren is samen met WSW gewerkt aan een gezamenlijk beoordelingskader op die onderdelen waar de werkzaamheden van beide organisaties elkaar raken. Het gezamenlijk beoordelingskader en de daarop afgestemde samenwerking tussen Autoriteit woningcorporaties en WSW leidt tot een versterking van het risicoraamwerk, een voor de sector eenduidiger en efficiëntere inrichting van het toezicht- en beoordelingskader en levert een bijdrage aan de reductie van de verantwoordingslasten voor corporaties.

Het kader onderscheidt 3 toezichtvelden: financiële continuïteit, bedrijfsmodel en governance en organisatie. Bij de jaarlijkse ontvangst van de verantwoordings- en prognosegegevens analyseren de Autoriteit woningcorporaties en WSW de belangrijkste financiële ontwikkelingen en stemmen eventuele acties af. Jaarlijks beoordeelt WSW van iedere corporatie het bedrijfsmodel, stelt een financiële analyse samen en deelt deze met de Autoriteit woningcorporaties.
Jaarlijks verricht de Autoriteit woningcorporaties een basisonderzoek op het terrein van governance en organisatie. Als de uitkomsten van de basisonderzoeken daartoe aanleiding geven, volgt een verdieping en mogelijk een interventie en daaropvolgende monitoring. De bevindingen bij de onderzoeken worden gedeeld met de andere partij, zodat deze deels kan varen op de inzichten van de ander. Interventies vinden in onderling overleg plaats.

Governance

Jaarlijks voert de Autoriteit woningcorporaties een basisonderzoek uit naar de governance van de individuele corporaties. Hierbij wordt gekeken naar de verhouding tussen de raad van commissarissen en het bestuur. Ook wordt ingezoomd op de samenstelling van de raad van commissarissen en hun samenspel. De Autoriteit woningcorporaties kijkt naar het bestuurlijk gedrag: de samenstelling van en de groepsdynamiek in de boardroom. Ten aanzien van het bestuur wordt gekeken naar de stijl van leidinggeven: sober, risicobewust en verantwoord gedrag.

Verder wordt ingegaan op de wijze waarop binnen de organisatie tegenkracht georganiseerd is en of die tegenkracht werkt. Denk hierbij aan de positionering van de interne controller, de invloed van de ondernemingsraad, maar ook aan de manier waarop omgegaan wordt met fouten. Integriteit is een vast onderdeel van het basisonderzoek. De Autoriteit woningcorporaties hecht veel waarde aan een goed functionerende governance omdat dit veel problemen kan voorkomen.

Governance inspecties

Naast het basisonderzoek zal de Autoriteit woningcorporaties minimaal eens in de 4 jaar een governance inspectie uitvoeren. Tijdens dit onderzoek worden gesprekken gevoerd met het bestuur, de leden van de raad van commissarissen en zo nodig met anderen. In de gesprekken wordt nader ingegaan op de eerder vermelde aandachtspunten. Een governance inspectie kan ook altijd uitgevoerd worden naar aanleiding van bevindingen uit het basisonderzoek of andere signalen.
De inspecteurs zijn de ogen en oren van de Autoriteit woningcorporaties en geven signalen af over ontwikkelingen binnen de sector. Risicovolle ontwikkelingen worden voorgelegd aan de minister voor beleidsontwikkeling.

Integriteit

Een belangrijk onderdeel van het toezicht van de Autoriteit woningcorporaties, en essentieel voor het gewenste vertrouwen in de corporatiesector, is het toezicht op de integriteit van beleid en beheer. Integriteit is nauw verbonden met governance. Aandacht voor governance en de interne checks and balances binnen een corporatie zijn bij het toezicht op integriteitsrisico’s essentieel. Individuele integriteitsschendingen kunnen worden voorkomen en gecorrigeerd als de interne bedrijfscultuur open en transparant is waardoor medewerkers, management en bestuur elkaar aanspreken bij mogelijke misstanden.

Via het Meldpunt Integriteit Woningcorporaties ontvangt de Autoriteit woningcorporaties signalen over mogelijke integriteitsschendingen. Het gaat hierbij onder meer om signalen van mogelijke zelfverrijking of fraude ten koste van het maatschappelijkgebonden vermogen van corporaties. Bij een vermoeden van een strafbaar feit schakelt de Autoriteit woningcorporaties de Inlichtingen en Opsporingsdienst van de ILT in voor opsporing van mogelijk strafbare feiten. Daarnaast ontvangt de Autoriteit woningcorporaties ook signalen op basis van art. 29 lid 1 sub c BTIV (Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting) en uit de media. Integriteit is verder een belangrijk onderdeel van de beoordeling als het gaat om geschiktheid en betrouwbaarheid van bestuurders en interne toezichthouders bij corporaties.

Toezicht op rechtmatigheid

Bij het toezicht staat het beoogde maatschappelijke effect altijd voorop en niet alleen het naleven van de geboden en verboden. Het voorkomen dan wel aanpakken van schadelijk gedrag heeft voor de Autoriteit woningcorporaties prioriteit bij de inzet van toezichtcapaciteit. Bij het constateren van schadelijk gedrag neemt de Autoriteit woningcorporaties altijd actie, ook als er geen sprake is van onrechtmatig handelen.

Toezicht op kruissubsidiëring en overcompensatie

Vanaf 2018 wordt toezicht gehouden op juridisch of administratief gescheiden entiteiten bij corporaties. Het toezicht richt zich vooral op kruissubsidiëring en dan vooral op het weglekken van vermogen van de DAEB-tak (Diensten van Algemeen Economisch Belang) naar de niet-DAEB-tak. Ook wordt gekeken naar overcompensatie: te veel staatssteun voor DAEB-activiteiten.

Voor de administratief gescheiden niet-DAEB-activiteiten is het onder voorwaarden mogelijk dat deze activiteiten gebruik maken van vermogen van het administratief gescheiden DAEB-deel. Bijvoorbeeld als het gaat om herstructurering, maar soms ook als externe financiering geen optie is.

Toezicht op toewijzen in het kader van passendheid en staatssteun

Corporaties moeten op basis van de wet minstens 95% van de huishoudens met recht op huurtoeslag huisvesten in een woning met een huurprijs tot en met de aftoppingsgrens. Het gaat daarbij om nieuwe verhuringen, niet om bestaande verhuringen. De Autoriteit woningcorporaties ziet erop toe dat corporaties aan deze norm voldoen. De resterende marge van 5% is bedoeld om corporaties een beperkte ruimte te bieden om in uitzonderingssituaties toch een (iets) duurdere woning te kunnen toewijzen, bijvoorbeeld wanneer niet op korte termijn een kwalitatief passende woning met een betaalbare huurprijs beschikbaar is. Op deze wijze wordt bevorderd dat huishoudens met een laag inkomen een aanvangshuur betalen die past bij dat lage inkomen.

Sociale huurwoningen

Daarnaast moeten corporaties minstens 90% van de sociale huurwoningen verhuren aan de doelgroep. Deze doelgroep is afgebakend met wettelijk bepaalde inkomensgrenzen. Deze norm komt voort uit de zogenoemde staatssteunbepalingen. De Autoriteit woningcorporaties ziet erop toe dat corporaties aan deze norm voldoen. Hiermee wordt bevorderd dat de ruimte die Nederland van Europa heeft gekregen om staatssteun te geven ook daadwerkelijk ten goede komt aan de doelen die daarvoor zijn benoemd.

Wet normering topinkomens

De Autoriteit woningcorporaties ziet naast de Woningwet ook toe op naleving van de Wet normering topinkomens (WNT) door bestuurders en interne toezichthouders. Voor corporaties gelden op basis van deze wet specifieke bezoldigingsmaxima. De externe accountant van een instelling controleert aan de hand van een vastgesteld WNT-protocol de opgave van corporaties. De accountant is wettelijk verplicht overtredingen te melden bij de Autoriteit woningcorporaties. Door de Autoriteit woningcorporaties worden alle jaarverslagen en accountantsrapporten gecontroleerd op opmerkingen of oordeelsonthoudingen op het gebied van onder meer de wet. Daarnaast analyseert de Autoriteit woningcorporaties de digitale opgave van de bezoldigingen- en beëindigingsvergoedingen en rapporteert hierover aan de minister van BZK. De bezoldiging- en beëindigingsvergoedingen worden openbaar gemaakt.

Corporaties onder verscherpt toezicht

De Autoriteit woningcorporaties kan corporaties met een verhoogd risico onder verscherpt toezicht plaatsen. Bij verscherpt toezicht is er sprake van het opleggen van de plicht tot het maken en uitvoeren van een herstelplan. De plaatsing onder verscherpt toezicht kan bij voldoende aanleiding elk moment plaatsvinden. Zorgen en twijfels over de governance zijn steeds vaker aanleiding om over te gaan tot plaatsing onder verscherpt toezicht.

Een bijzondere positie wordt ingenomen door de corporaties die in sanering verkeren. Een corporatie moet een saneringsplan indienen als de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten. De sanering wordt uitgevoerd door WSW.

Toezicht op WSW

Onderdeel van het publieke toezicht van de Autoriteit woningcorporaties is het toezicht op WSW. Dit toezicht maakt deel uit van het stelseltoezicht en heeft een nadere uitwerking gekregen in een apart in september 2016 gepubliceerde visie op dat toezicht. Doel van het publiekrechtelijke toezicht op WSW is om het financiële risico van de achtervang (gemeenten en rijksoverheid) te beheersen. WSW stelt beleidsregels op om het financiële risico te beheersen. De Autoriteit woningcorporaties toetst de uitvoering van bestaande beleidsregels. Het toezicht richt zich daarnaast op een beheerste en integere bedrijfsvoering, conform het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting. Ook beoordeelt de Autoriteit woningcorporaties de geschiktheid en betrouwbaarheid van de bestuurders en commissarissen van WSW bij hun benoeming en herbenoeming. Het toezicht richt zich niet op individuele borgingsbeslissingen, ook niet de uitoefening van de saneringstaak door WSW. Wel geeft de Autoriteit woningcorporaties een zienswijze op een door een corporatie ingediende saneringsaanvraag. WSW betrekt deze zienswijze bij de te beoordelen aanvraag voor een saneringssubsidie.

De Autoriteit woningcorporaties adviseert over beleidsregels van WSW, werkt samen met WSW en houdt toezicht op WSW. Om het toezicht op WSW zo onafhankelijk en objectief mogelijk uit te kunnen voeren, moeten deze verschillende rollen goed van elkaar gescheiden worden. Ze kunnen in ieder geval niet verenigd worden in 1 persoon binnen de Autoriteit woningcorporaties. Daarom neemt niet de toezichtafdeling de advisering over beleidsregels van WSW voor haar rekening, maar de portefeuille Omgeving en dienstverlening, Netwerken leefomgeving en wonen.

Toestemmingen, ontheffingen en zienswijzen

De wetgever heeft ervoor gekozen om bepaalde handelingen van corporaties pas toe te laten nadat de Autoriteit woningcorporaties ze heeft goedgekeurd namens de minister van BZK. Hiervoor geeft de Autoriteit woningcorporaties een goedkeuring of zienswijze af na het indienen van een aanvraag door de corporatie. Het gaat bijvoorbeeld om de goedkeuring van een fusie, de wijziging van statuten en de goedkeuring van de verkoop van woningen en maatschappelijk vastgoed. Het verlenen van een ontheffing en het afgeven van een zienswijze wordt door de Autoriteit woningcorporaties aangemerkt als het verlenen van een vergunning. De aanvragen hebben doorgaans betrekking op complexe situaties en de afhandeling vraagt maatwerk.

Ook bij deze activiteit werkt de Autoriteit woningcorporaties risicogericht en vanuit volkshuisvestelijk belang. De Autoriteit woningcorporaties zal het proces van vergunningverlening verder verbeteren door invoering van een nieuw ondersteunend systeem. Het doel is om het proces van vergunningverlening zo helder mogelijk te maken, met korte doorlooptijden en snelle duidelijkheid over de status van de aanvraag. Bij een aantal vergunningen zal de samenwerking met WSW verder ontwikkeld worden.

Naar aanleiding van de evaluatie van de Woningwet heeft de Autoriteit woningcorporaties de minister van BZK laten weten dat mogelijk een aantal ‘goedkeuringen’ vervangen kunnen worden door toelating achteraf. In haar brief van 24 september 2018 noemt de Autoriteit woningcorporaties een aantal goedkeuringen die hiervoor in aanmerking kunnen komen.

Toets geschiktheid en betrouwbaarheid

Corporaties moeten voorgenomen benoemingen of herbenoemingen van bestuurders en commissarissen voor een zienswijze van de minister voorleggen aan de Autoriteit woningcorporaties. Naast een controle op betrouwbaarheid wordt in deze procedure getoetst of de kandidaat beschikt over de vereiste competenties. In het streven naar good governance speelt de geschiktheid- en betrouwbaarheidstoets een belangrijke rol. Door de aandacht van de Autoriteit woningcorporaties voor de vereiste competenties wordt de governance en het zelfcorrigerend vermogen van raden van bestuur en commissarissen versterkt. De geschiktheid- en betrouwbaarheidstoets is een middel om het ‘bestuurlijk vermogen’ te versterken.

De Autoriteit woningcorporaties heeft in overleg met de Vereniging van Toezichthouders in Woningcorporaties (VTW) en het ministerie van BZK begin 2019 een proef verkorte procedure geschiktheid en betrouwbaarheid gestart. De proef gaat over de toets van de ‘geschiktheid’ bij de (her)benoeming van commissarissen. De proef heeft een looptijd van 2 jaar en zal tussentijds geëvalueerd worden in een klankbord met daarin de Autoriteit woningcorporaties, het ministerie van BZK en VTW.

Voorlichting

Voorlichting over de Woningwet valt ook onder de dienstverlening van de Autoriteit woningcorporaties. Door voorlichting over deze wet wordt de kennis verbreed en dit helpt te voorkomen dat de Autoriteit woningcorporaties als toezichthouder moet optreden. Een belangrijk preventief middel dus.

Om de samenwerking met het Meld- en Informatiecentrum van de ILT te optimaliseren, heeft de Autoriteit woningcorporaties sinds 2018 de functie van kennismakelaar ingesteld. Deze functie heeft een centrale positie bij het stroomlijnen van vragen en meldingen. Ook speelt de kennismakelaar een belangrijke rol bij het vertalen van vragen en signalen naar kennis die vastgelegd wordt en die binnen en buiten de Autoriteit woningcorporaties gedeeld kan worden.

De Autoriteit woningcorporaties wil transparant zijn over haar werkwijze en oordelen. Daarom publiceert de Autoriteit woningcorporaties op de website alle oordeelsbrieven en brieven naar aanleiding van inspecties.