De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) ziet toe op de naleving van een breed scala van wetten en regels door zeer uiteenlopende doelgroepen. Met haar werk aan een duurzame en veilige leefomgeving, aan veilig transport en aan het vertrouwen in de woningcorporaties dient de ILT het publieke belang en de internationale economische positie van Nederland. Daarmee staat de ILT midden in de samenleving.

Aanleiding voor bezinning op de koers

De parlementaire enquête over de Fyra en andere ontwikkelingen zijn voor de ILT aanleiding voor een bezinning op haar koers. Naast de lessen uit de genoemde enquête zijn er inhoudelijke eisen aan het inspectiewerk. Daarbij komt een voortdurend veranderende omgeving en context, onder meer door technologische en maatschappelijke ontwikkelingen.

Dit vraagt om een ILT die voldoende robuust is om de haar toegewezen taken uit te voeren en  tegelijkertijd flexibel genoeg om veranderingen het hoofd te kunnen bieden.

Er zijn nog andere factoren die een nieuwe koers nodig maken. Dat zijn de vragen van de Tweede Kamer over de capaciteit van de ILT, de (politieke) eis dat de zorg voor het publieke belang beter verankerd wordt in het toezicht en de veelheid en diversiteit van taken van de ILT.

Kortom, het is noodzakelijk dat de ILT een stap voorwaarts zet en haar taken en de organisatie opnieuw beziet in het licht van een veranderende omgeving.

De Tweede Kamer heeft de regering verzocht het Meerjarenplan 2016–2020 aan te vullen met de implementatie van de organisatiebrede veranderingen en de koerswijziging zoals door de enquêtecommissie Fyra is aanbevolen1. In dit MJP gaat de ILT in op de inmiddels ingezette en komende veranderingen die dit met zich meebrengt.

1. Motie Van Helvert – 33678 nr 28

Vier noties liggen in het bijzonder ten grondslag aan de ontwikkeling van de ILT-koers:

  • Van een inspectie mag men verwachten dat deze haar schaarse middelen vooral daar inzet waar de risico’s voor de samenleving het grootst zijn en waar haar optreden van de inspectie het meest effect zal hebben.
  • Het handelen (en nalaten) van de ILT zal meer dan nu risico- en datagestuurd moeten zijn. Daarvoor is van belang dat de ILT transparant is over haar resultaten om zo verantwoording te kunnen afleggen en meer zicht te bieden op de effecten van haar inzet.
  • De ILT zal invulling moeten kunnen geven aan haar reflectieve en signalerende functie en goed in verbinding moeten staan met de departementen waarvoor ze haar taken uitvoert.
  • Ten slotte stelt de noodzaak tot verzakelijkte vergunningverlening eisen aan de wijze waarop de ILT werkt en ingericht is. Daarmee wil de ILT ook kunnen voldoen aan het kabinetsbeleid van in beginsel kostendekkende tarieven, mede te bereiken door verbetering van de efficiency.

Wat gaat de ILT doen?

Een andere invulling van de taken is niet van de ene op de andere dag een feit. Het vraagt een andere manier van werken binnen alle lagen van de organisatie. De ILT is begonnen met een transitie die de agenda in de komende periode nadrukkelijk zal blijven bepalen. De ILT sluit daarmee aan bij het programma “Koers IenM”. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM), waarvan de inspectie onderdeel is, verwoordt daarin de ambities voor 2030. De ILT heeft een speciaal programma ingericht, “Koers ILT 2021”.

Onder de vlag van “Koers ILT 2021” werkt de ILT verschillende elementen nader uit, waaronder:

  • De ILT-brede risicoanalyse die in ontwikkeling is. Deze sluit aan op de wens om vooral daar actief te zijn waar de risico’s voor het publieke belang het grootst zijn. Zie kader.
  • Een ander perspectief op het inspectiewerk: oog voor het publieke belang. In de huidige tijd kan een inspectie zich niet beperken tot het toezien op naleving van de wet- en regelgeving. Dat is voor de ILT een van de belangrijkste lessen uit de Fyra-enquête. De ILT moet zich voortdurend bewust zijn van het belang dat de wet beoogt te beschermen, en van de maatschappelijke impact. De ILT baseert zich niet meer uitsluitend op naleving van wet- en regelgeving, maar betrekt ook andere maatschappelijke waarden en het publieke belang nadrukkelijk bij haar oordeels- en besluitvorming. Uiteraard blijft de ILT wel handelen vanuit een juridische grondslag.
  • Verzakelijking van de vergunningverlening. De samenleving vraagt voor de verlening van vergunningen een dienstverlenende ILT die haar middelen efficiënt en effectief inzet, daarover transparant is en zich zo kan verantwoorden voor de hoogte van tarieven. Zie kader.
  • Overige lessen uit de Fyra-enquête: er is een andere aanpak nodig voor vergunningverlening en certificering. Vergunningverleners en handhavers houden ruimte voor inhoudelijke verbinding en informatiedeling zodat zij signalen kunnen uitwisselen en benutten. Zonder daarbij de rolvastheid uit het oog te verliezen. Zeker bij complexe vergunningen werkt de ILT altijd met het vier-ogen-principe en is het management direct betrokken. Daarbij zijn wet- en regelgeving niet uitsluitend leidend maar baseert een inspecteur zijn besluitvorming ook op zijn professioneel oordeel over het technische systeem, op de situatie en ook op ‘weak signals’. Bij dat laatste gaat het om een meer gevoelsmatige beoordeling van een situatie en van omstandigheden.
    De inspectie blijft werken vanuit het principe ‘vertrouwen tenzij’. Dit past ook bij het uitgangspunt dat de verantwoordelijkheid voor naleving ligt bij de ondernemer of de directie van een organisatie. Maar dat vertrouwen is geen blind vertrouwen. De ILT baseert haar vertrouwen op feiten. Ook blijft de ILT doorlopend toetsen of dat vertrouwen gerechtvaardigd is. Daarom geeft de ILT invulling aan de gevraagde, meer kritische opstelling gedurende het toelatingsproces voor zover certificerende instellingen dat uitvoeren. Dit betekent meer betrokkenheid van de ILT bij certificeringprocessen: zij beoordeelt niet alleen op basis van papier maar toetst ook in de praktijk van de uitvoering.
  • Openbaarheid. De ILT streeft naar grotere zichtbaarheid in de buitenwereld. Zij gaat meer zicht geven op resultaten van en bevindingen uit het toezicht en werken vanuit het uitgangspunt dat inspectiegegevens in principe openbaar zijn. Met publicatie van inspectiegegevens toont de ILT aan publiek en politiek wat zij bijdraagt aan het maatschappelijk belang en bevordert ze tegelijkertijd de naleving. De rapportages helpen bij het maken van scherpere keuzes voor risicogestuurd toezicht en handhaving. Daarmee geeft de ILT ook vorm en inhoud aan de kabinetsreactie (2014) op de WRR-rapporten ‘Toezien op publieke belangen’ en ‘Van tweeluik naar driehoeken’.
  • Verantwoording inzet toezicht en zicht op inspectieresultaten. De ILT moet haar toezicht inzetten daar waar de risico’s het grootst zijn en het optreden het meest effect oplevert. Een beter inzicht in de inspectieresultaten is daarvoor een eis. De ILT is dan beter in staat om signalen af te geven aan beleidsmakers en kan verantwoording afleggen over haar handelen.

Zoals aangegeven, het inspectiewerk moet aan een aantal inhoudelijke eisen voldoen. Daarbij komt de hoge dynamiek in de omgeving van de inspectie. De technologie ontwikkelt zich snel en vraagt andere dingen van een inspectie. Deze technologie biedt ook nieuwe kansen.

De buitenwereld heeft invloed op de inhoudelijke opgave van de ILT. Daarom gaat de ILT bij externe stakeholders – uit beleid, politiek, bedrijfsleven, wetenschap en het maatschappelijk werkveld – beelden en verwachtingen inventariseren, in de vorm van een SWOT-analyse.

De genoemde inhoudelijke eisen in combinatie met de resultaten van de SWOT-analyse geven inzichten op basis waarvan de ILT haar inhoudelijke veranderopgave vaststelt, met daarin de uitwerking van de nodige vragen.  De antwoorden daarop geven richting aan de verdere ontwikkeling van die veranderopgave. Kernwoorden daarbij zijn: wendbaar, resultaatgericht, zakelijk en omgevingsbewust.

Planning agenda veranderopgave

  • Tot november 2016: strategiefase; opstellen contourenschets aan de hand van inventarisatie basiseisen (waaronder de ILT-brede risicoanalyse), de externe SWOT-analyse en een medewerkerstevredenheidonderzoek;
  • November 2016 – januari 2017: ontwerpfase; opstellen programmaplan op grond van eerste uitwerking basiseisen;
  • Februari – april 2017:ontwikkelfase; concrete ontwikkeling en uitwerking van acties in het programmaplan;
  • Vanaf mei 2017: implementatiefase.

ILT-brede risicoanalyse

De Tweede-Kamerleden Smaling en Van Veldhoven hebben een motie ingediend om taken en budget van de ILT meer met elkaar in evenwicht te brengen2. De minister heeft toegezegd hiernaar een onderzoek te zullen uitvoeren. In haar brief van 8 maart 20163 heeft de minister de Kamer geïnformeerd over de benodigde strategisch georiënteerde analyse.

De ILT ziet toe op de naleving van een zeer breed scala van wetten en regels en zeer uiteenlopende doelgroepen. Ze kan niet op alle onderwerpen (evenveel) toezicht houden. De beschikbare inzet is daarvoor nooit toereikend en het is ook niet altijd nodig. De ILT zet haar toezicht in daar waar de nalevingsrisico’s het grootst zijn. De samenleving, de doelgroepen en de risico’s die door het toezicht zouden moeten worden afgedekt, zorgen voor een differentiatie in toezichtintensiteit per onderwerp en doelgroep. Dit heeft gevolgen voor de inzet van capaciteit.

Met behulp van de risicoanalyse wil de ILT zich meer bezighouden met de vraag

  • waarom ze een taak oppakt,
  • welk maatschappelijke doel ze dient (wat zijn de risico’s?),
  • wat er van de ILT gevraagd wordt (welke wettelijke verplichtingen zijn er?),
  • hoe serieus een probleem is, en
  • hoe de ILT daar iets aan kan veranderen (heeft inzet van de ILT invloed op vermindering van risico’s?).

De ILT ontwerpt daarvoor een methode om over alle toezichtstaken heen prioriteiten en posterioriteiten te kunnen bepalen en keuzes te kunnen onderbouwen. Die maakt zichtbaar waarom de ILT bepaalde toezichtstaken wel uitvoert en in welke mate, en welke zij niet uitvoert of minder. Wegens het grote belang van de keuzes die moeten worden gemaakt, legt de ILT de methode voor aan interne en externe deskundigen. 

Het uiteindelijke doel van het onderzoek is: voortdurend de juiste balans kunnen vinden tussen de ILT-capaciteit en de publieke waarden en belangen. De juridische grondslag blijft daarbij randvoorwaarde. Keuzes in het toezicht zijn onvermijdelijk, maar ze zijn met de juiste onderbouwing wel uit te leggen. De te ontwikkelen methode moet straks een belangrijke basis vormen voor de uitvoeringsprogramma’s en de capaciteitsinzet van de ILT, te beginnen met die in de jaren 2018-2022.

2. Kamerstuk 34 300 XII nr. 54
3. Kamerstuk 34 300 XII nr. 67

Verzakelijkte vergunningverlening

Naast haar toezichtstaken heeft de inspectie ook vergunningverlenende taken gekregen. Voor deze vergunningen worden tarieven geheven. De bewindslieden van het ministerie van Infrastructuur en Milieu hebben de Tweede Kamer geïnformeerd over het vereenvoudigen van het tarievensysteem, dat transparant en in beginsel kostendekkend moet zijn4. De ILT gaat na politieke besluitvorming, net als Kiwa Register, in 2017 aan de slag met een vereenvoudigd tarievensysteem. Deze herziening is een eerste stap naar een transparanter en efficiënter tarievenstelsel.

De ILT maakt tegelijkertijd werk van kostenreductie. Daarbij richt zij zich met name op haar administratieve kosten. Met het verbeteren van de administratieve discipline en de digitalisering van vergunningprocessen verwacht de ILT haar dienstverlening te verbeteren en haar kosten te verlagen.

De digitale dienstverlening moet leiden tot de volledig digitale afhandeling van aanvragen en vergunningen. Daarmee komt de ILT tegemoet aan wensen van de betrokken sectoren. Een actieplan voor de noodzakelijke automatisering bespreekt de ILT vooraf met deze sectoren.  
 
4. Kamerstuk 34 300 XII, nr. 70

Diversiteit takenpakket ILT

De ILT is ontstaan door het samengaan van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Zij is te beschouwen als een fusiedienst van fusiediensten: zowel de voormalige Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) als de VROM-inspectie was zelf het product van een of meerdere fusies5. In 2015 is de ILT opnieuw gefuseerd, ditmaal met het voormalig Centraal Fonds Volkshuisvesting. Dat is samen met onderdelen van de ILT de Autoriteit woningcorporaties gaan vormen. Als gevolg van de fusies waren uniformering en professionalisering in de jaren 2011-2015 de belangrijkste programma’s binnen de ILT en daarmee grotendeels bepalend voor haar koers.

Deze ontstaansgeschiedenis verklaart de breedte van het takenpakket van de ILT. De regelgeving waarop de ILT toezicht houdt, is omvangrijk, complex en gedetailleerd. De diversiteit van taken en de soorten toezicht en de aard van de regelgeving hebben vanzelfsprekend effect op het verandertraject.

Het volgende hoofdstuk illustreert de breedte van het taakveld van de ILT aan de hand van concrete voorbeelden. Deze zijn representatief voor de verbindende thema’s in het werk van de inspectiedienst.

5. De IVW werd in 2001 gevormd uit de Rijksverkeersinspectie, de Scheepvaartinspectie, de Nederlandse Luchtvaartautoriteit, de Handhavingsdienst Luchtvaart en de Rijksdienst voor Radiocommunicatie. In 2003 werd ook divisie Rail toegevoegd. In 2002 werd de VROM-inspectie gevormd door het samengaan van de Inspecties Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne, de VROM-IOD en de Kernfysische Dienst.