Werken aan maatschappelijk effect

Selectief: welke onderwerpen met welke prioriteit

Bij de selectie van de onderwerpen werkt de ILT zo veel mogelijk risico­gericht. Dit gebeurt aan de hand van de risico's, beschreven en berekend in de ILT-brede risicoanalyse (IBRA). Daarnaast worden wettelijke verplichtingen en politieke en maatschappelijke wensen betrokken. De ILT zal een wettelijke verplichting met minimale inzet invullen wanneer de IBRA uitwijst dat (vrijwel) geen sprake is van een maatschappelijk risico.

Risicogericht: de grootste maatschappelijke risico's

De jaarlijkse IBRA schat de kans en de grootte in van maatschappelijke schade op alle toezichtterreinen van de ILT.

Van oudsher handelt een inspectie vooral vanuit de wet: toezien op de naleving van wet- en regelgeving. Het niet-volgen van regels beschouwt ze als een risico en brengt ze in kaart. Met behulp van de IBRA kijkt de ILT breder dan deze legalistische insteek en berekent de ILT waar de grootste maatschappelijke risico's bestaan en waarop de inspectie haar capaciteit wil inzetten. Insteek is dat deze werkwijze bijdraagt aan de maatschappelijke legitimatie van de ILT als toezichthouder.

De inspectie stelt in de IBRA 41 clusters van onderwerpen vast en berekent per onderwerp de jaarlijkse maatschappelijke schade die boven de norm uitkomt en schadelijk is voor mens en milieu. Er is in deze editie van de IBRA 1 onderwerp bijgekomen: Ongeval onbemande luchtvaart (drones). Net als in eerdere jaren maakt de ILT gebruik van de meest actuele informatie en de beste beschikbare bronnen. Hierdoor kunnen de berekende maatschappelijke schades verschillen ten opzichte van vorige jaren.

Resultaten

Concreet bevat de IBRA 2022 een actualisatie van de top-15-onderwerpen met de hoogste schade van de IBRA uit 2021. Binnen deze top 15 heeft de ILT gekeken of nieuwe gegevens beschikbaar zijn. Voor 8 onderwerpen is dat het geval.

De nieuwe gegevens laten een consistent beeld zien ten opzichte van 2021. Dat is volgens verwachting. Alleen de top 15 is geactualiseerd en veel onderwerpen in de IBRA, zoals risico's bij de verwerking van afval, ontwikkelen niet zo snel dat de berekende schades sterk wijzigen.

Er zijn 2 onderwerpen die op een andere positie staan dan in de vorige versie van de IBRA. Dit zijn de onderwerpen Ongeval railvervoer en Geluid. Deze onderwerpen zijn van plaats gewisseld en staan nu op respectievelijk de 14^e en 15^e plaats.

Schadecategorieën

De ILT onderscheidt 4 schadecategorieën:

• Fysieke schade: doden en gewonden door ongevallen.
• Gezondheidsschade: verlies van levenskwaliteit of levensduur vanwege stoffen en straling.
• Milieuschade: ontstaan van schaarste door verdringing en vernietiging van middelen, zoals lekkage van giftige stoffen waardoor grondwater niet meer bruikbaar is als drinkwaterbron.
• Economische schade: verlies van maatschappelijk kapitaal.

Het bijlagerapport van de IBRA beschrijft de methode die is gebruikt voor de berekeningen. Zo zijn de 41 onder­werpen opgebouwd uit 117 ongewenste gebeurtenissen. Van al die ongewenste gebeurtenissen is een factsheet opgesteld. Naast de berekende schadebedragen in de tabel beschrijft de IBRA:

• Buitengewone gebeurtenissen. Dit zijn onwaar­schijnlijke gebeurtenissen waarvan de gevolgen bijzonder groot zijn, bijvoorbeeld een zware over­stroming. Voor deze categorie is een schatting gemaakt van het mogelijke maatschappelijke risico.
• Schade waarvoor geen bedrag kan worden bepaald doordat onvoldoende informatie is over het onder­werp, of doordat de beschikbare informatie onvoldoende betrouwbaar is. Deze wordt aangeduid met een '#'.

Daarnaast brengt de IBRA schadelijke activiteiten zonder wettelijke norm in beeld. Voorbeelden hiervan zijn ontbrekende normen voor de uitstoot van CO₂, fijnstof en NO_x door luchtvaart en (deels) scheepvaart. Voor de uitstoot van deze stoffen gelden in andere sectoren zoals het wegverkeer namelijk wél wettelijke normen.

Ook opvallend is schade onder de wettelijke norm. Bloot­stelling aan chemische stoffen zoals biociden kan ook onder de norm al schade geven voor de volksgezondheid. Omdat geen sprake is van het overschrijden van een norm berekent de IBRA in deze gevallen geen schadebedrag. Wel kan de ILT zulke schade signaleren.

De IBRA ontwikkelt jaarlijks door. Er is bovendien in 2020 een Raad van Advies ingesteld die de ILT gevraagd en ongevraagd adviseert en zo bijdraagt aan de kwaliteits­borging en -ontwikkeling. Het bij de IBRA opgestelde advies is als bijlage opgenomen.

Ieder jaar krijgt de ILT er nieuwe taken bij. Deze voegt de ILT toe – als nieuw onderwerp aan de IBRA, of als nieuwe ongewenste gebeurtenis aan een bestaand onderwerp – en werkt ze uit.

Wettelijke en/of internationale verplichtingen

De ILT heeft te maken met veel wet- en regelgeving en andere geformaliseerde afspraken waarin verplichtingen zijn opgelegd. Beleid van de ILT is om zoveel mogelijk risicogericht te werken, zoals in dit MJP wordt toegelicht. De ILT houdt ook rekening met zowel de maatschappelijke opvattingen over de rol van toezicht als met inzichten over de meest effectieve en efficiënte manier waarop toezicht kan worden uitgeoefend.

Soms is sprake van gedetailleerde (middel-)voorschriften voor verplichte (object)inspecties. Dergelijke inspecties kosten de ILT veel capaciteit, zonder dat altijd duidelijk is welk risico wordt aangepakt. Door andere of een combinatie van toezichtinstrumenten in te zetten, kan vaak slimmer en efficiënter worden geïnspecteerd zonder dat het doel uit het oog wordt verloren. Zo kan het bijvoorbeeld voorkomen dat de ILT kiest voor een combinatie van fysieke inspecties en innovatieve digitale technieken. De meerwaarde en rationale van haar risicogerichte werkwijze kaart de ILT zowel in nationaal als internationaal verband aan.

Waar sprake is van minder harde en gedetailleerde verplichtingen, heeft de ILT meer mogelijkheden de afweging te maken hoe intensief of extensief de wettelijke taken worden opgepakt. Zo kan de ILT in voorkomende gevallen ook kiezen om pas in actie te komen bij signalen dat er iets aan de hand is.

Ook de ILT wordt regelmatig getoetst, bijvoorbeeld met audits. Ondanks de ambitie om aan alle verplichtingen te voldoen, kan het incidenteel voorkomen dat dit toch niet geheel het geval is bij een van de vele toezichtstaken.

In specifieke onvoorziene omstandigheden kan de ILT de keuze maken een verplichting niet (volledig) in te vullen. Zo betekent de inzet van de ILT op de sancties ingesteld tegen (Wit-)Rusland naar aanleiding van de oorlog in Oekraïne dat er (tijdelijk) minder capaciteit beschikbaar is voor reguliere inspecties. De ILT meldt dergelijke gevallen met substantiële impact ook aan de minister en eventueel in relevante (internationale) gremia.

Naar de toekomst toe signaleert de ILT een spanning. Met name in Europees verband lijkt er sprake van druk op meer gedetailleerde voorschriften voor verplichte aantallen inspecties, terwijl niet duidelijk is of er voldoende middelen beschikbaar komen om dergelijke detailvoorschriften te kunnen nakomen. Wanneer de ILT een nieuwe verplichting niet kan nakomen, dan is uitgangspunt om een signaal af te geven aan de minister, en dit ook te melden in het kader van de verantwoordingscyclus.

Vanuit de beleidsdirecties van IenW start een programma om te kijken of er een 'stofkam' door de regelgeving kan worden gehaald en er taken van de ILT uit de wetgeving kunnen worden geschrapt. Met het schrappen van bestaande taken van de ILT kan ruimte ontstaan om nieuwe taken uit te voeren.

Politieke en maatschappelijke wensen

De ILT betrekt bij het opstellen van het werk­programma – naast de grootste door haarzelf gemeten maatschappelijke risico's en de verplichtingen – ook de wensen vanuit politiek en samenleving. Zoals al genoemd in het coalitieakkoord wordt uitdrukkelijk aandacht besteed aan de zorg voor een schone en gezonde leefomgeving door het aanpakken van milieucriminaliteit en -risico's.

Bovendien heeft de ILT in 2021 voor de IBRA een perceptieonderzoek gedaan. Daarin is met behulp van een burgerpanel de vraag beantwoord hoe de maatschappij het werk van de ILT zou prioriteren. Uitkomst was dat de prioritering grotendeels overeenkomt met de risico's uit de berekende IBRA-ranking. Onderwerpen die dicht bij de persoonlijke beleving staan, scoren in het onderzoek relatief wat hoger dan in de IBRA-berekening, bijvoorbeeld het milieu en de drinkwater­sector.

Ook kan het voorkomen dat, als gevolg van nieuwe technieken of voortschrijdend inzicht, wetgeving is verouderd. Bijvoorbeeld voor risico's rond drones of de uitstoot van fijnstof. Het is een uitdaging als toezichthouder dergelijke ontwikkelingen in beeld te krijgen en ernaar te handelen.

Posterioriteiten

Gezien de spanning tussen de veelheid en diversiteit aan taken en de per definitie beperkte capaciteit van de ILT, betekent het stellen van prioriteiten onvermijdelijk dat sommige taken met minder inzet moeten worden uitgevoerd. De ILT wil in de komende jaren meer inzicht geven in de gevolgen voor taken die met minimale inzet moeten worden uitgevoerd. Daarnaast wil de ILT door middel van een wetgevingsbrief in beeld brengen welke wetgeving onvoldoende bijdraagt aan effectief toezicht.

Effectief: de juiste inzet van de juiste instrumenten

De ILT beschikt over een groot aantal instrumenten om te werken aan maatschappelijk effect. Toezicht, opsporing en vergunningverlening zijn daarvan de belangrijkste; kleinere taken zijn dienstverlening (de afhandeling van meldingen en vragen), incidentafhandeling en ongevalsonderzoek.

Toezicht

Het toezicht heeft van oudsher te maken met een dubbele werkelijk­heid en bevindt zich in een spannings­veld: te veel toezicht wordt ervaren als last, te weinig toezicht ondergraaft het vertrouwen van de burger in de overheid. De ILT werkt langs verschillende lijnen aan verbetering van de effectiviteit van en efficiency in het toezicht. In het Meerjarenplan 2022-2026 heeft de ILT deze beschreven.

De thema's zijn:

• Van object- naar stelseltoezicht
• Werken vanuit vertrouwen
• Informatiegestuurd
• Innovatief
• Variatie in toezichtsvormen en interventies: de Handhavingsstrategie ILT
• Onafhankelijkheid
• Samenwerking
• Certificerende instellingen

Vergunningverlening

Vergunningverlening richt zich op de deelname van bedrijven aan de samenleving. Vergunningverlening is vaak het startpunt van toezicht, het is 'toezicht vooraf'.

Vergunningen komen onder verschillende namen voor: certificaten, veiligheidsattesten, autorisaties, ontheffingen, erkenningen. Ze gaan over veel onderwerpen, van personen (bijvoorbeeld het machinistenbewijs) via objecten (bijvoorbeeld een bewijs van luchtvaardigheid) tot transporten (bijvoorbeeld een afvaltransport).

Het proces van vergunningverlening is vraaggestuurd en de ILT moet iedere aanvraag beoordelen. De inspectie is het programma 'Optimale vergunningverlening' gestart en werkt aan de volgende ontwikkelingen:

• Versterking van het toezicht op de vergunningverlenende taken die zijn uitbesteed aan partijen in de markt, de certificerende instellingen.
• Verdere stroomlijning van de aanvraagprocessen, gebruikmakend van de mogelijkheden van verdere digitalisering.
• Digitalisering van certificaten waar die op een veilige manier online kunnen worden verstrekt.
• Verbetering van de transparantie door openbaarmaking van vergunningen, met inachtneming van de wet- en regelgeving op het gebied van privacy (AVG) en openbaar­making van overheidsinformatie (Woo).

Opsporing

Opsporing is gericht op personen en bedrijven die de regelgeving op het gebied van transport, infrastructuur, milieu en wonen stelselmatig en op een ernstige manier overtreden.

Vaak gaat het om georganiseerde criminaliteit met een ondermijnend karakter en veelal met internationale (financiële) constructies en handelsstromen, zoals internationale milieucriminaliteit.

Dit vraagt om een integrale aanpak, waarbij de ILT nauw samenwerkt met andere opsporingspartners in binnen- en buitenland, zoals politie en Interpol, maar ook met de omgevingsdiensten, waarmee informatie-uitwisseling plaatsvindt.

Vanwege de bijzondere juridische kaders heeft de ILT de opsporing in een apart organisatieonderdeel onder­gebracht: de Inlichtingen en Opsporingsdienst (IOD). De IOD werkt onder verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie (OM). Met het OM zijn werkafspraken gemaakt.

Toezicht en opsporing zijn steeds sterker met elkaar verbonden. In de ILT-handhavingsstrategie is de strafrechtelijke handhaving onderdeel van de totale handhavingstoolbox. Reeds aan de voorkant wordt gekeken welke instrumenten het beste effect opleveren: opsporing als een optimum en niet als ultimum.

De komende periode is groei voorzien van de opsporingscapaciteit voor milieugerelateerde criminaliteit. Hiervoor is uit het coalitieakkoord vanaf 2024 een bedrag van €6 miljoen per jaar beschikbaar (2023: €4 miljoen). Als gevolg van de nieuwe handhavingsstrategie neemt naar verwachting ook het aantal strafrechtelijke interventies binnen het huidige toezicht toe.

Ontwikkeling rol toezicht in de beleidscyclus

Toezicht vormt traditioneel het sluitstuk van de keten beleidsontwikkeling-uitvoering-toezicht. Aan het begin van deze keten heeft de ILT formeel een rol door het uitvoeren van de zogenaamde HUF-toets: het toetsen op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid van nieuwe – en wijzigingen in bestaande – wet- en regelgeving. De HUF-toets stimuleert dat de randvoorwaarden voor de beoogde invulling van een nieuwe taak op orde zijn.

De ILT streeft ernaar kennis en ervaring bij de beleidsonderdelen van het ministerie in te brengen vanuit haar onafhankelijke positie als toezichthouder en vergunning­verlener, ook in de periode voorafgaand aan de HUF-toets. Bijvoorbeeld over de mogelijke rol van de inspectie, de wijze waarop deze rol in regelgeving wordt vertaald, en de bevoegdheden en instrumenten die de ILT eventueel ter beschikking krijgt. Zo verzorgt de ILT een masterclass HUF-toetsen voor beleidsmedewerkers.

Ook de openbaarheid van de HUF-toetsen draagt bij aan de aandacht voor handhaafbaarheid van de regelgeving. De eerste bevindingen bij HUF-toetsen zijn dat de handhaafbaarheid van nieuwe regelgeving in 2021 is verbeterd ten opzichte van 2020. Daarnaast zullen de HUF-toetsen op internationale regelgeving komende jaren naar verwachting meer aandacht vergen.

Door digitalisering van de samenleving komt steeds meer data beschikbaar. De ILT wil dat in wet- en regelgeving wordt vastgelegd in hoeverre zij deze data mag gebruiken, en dat de ILT de middelen die daarvoor nodig zijn kan verwerven.

Daarnaast verwacht de ILT signalen af te geven over aandachtspunten met betrekking tot certificerende instellingen. De ILT werkt in het programma Inspectie en Certificering aan het doorontwikkelen van deze vorm van toezicht, en stelt hiervoor een beoordelingskader op.

Versterking reflectieve en signalerende rol

De ILT stelt vanuit haar reflectieve functie als Rijksinspectie signalen vast en rapporteert deze aan de buitenwereld, en daarmee aan de belangrijkste stakeholders. Dit heeft als doel te agenderen en stakeholders te stimuleren actie te ondernemen om het probleem te verminderen. Het gaat niet uitsluitend om risico's en misstanden. Nieuwe ontwikkelingen kunnen ook kansen bieden voor bijvoorbeeld wijziging van verouderde wet- en regelgeving.

De ILT wil misstanden of risico's waarop zij niet kan handhaven nog meer en beter via deze signalen onder de aandacht brengen. De inspecteurs van de ILT staan midden in de maatschappij en zien ontwikkelingen die gevolgen (kunnen) hebben voor veiligheid, vertrouwen en duurzaamheid in transport, infrastructuur, milieu en wonen vaak als eerste. Niet alleen in de fysieke, maar ook in de digitale wereld. De grotere beschikbaarheid van publieke data via bijvoorbeeld sociale media ziet de ILT als een kans ontwikkelingen in een vroeg stadium op te pikken en te beoordelen.

Staten van

Door middel van periodieke 'Staten van' geeft de ILT een beeld van de ontwikkelingen in een specifieke sector of specifieke regio. Voorbeelden zijn de Staat van Schiphol, de Staat van Mainport Rotterdam en de Staat van de woningcorporaties.

Behalve voor het opstellen van signalerende rapportages aan beleid en politiek en 'Staten van', gebruikt de ILT opgepikte signalen ook voor interne sturing. Bijvoorbeeld voor het opstellen van omgevingsanalyses op strategisch niveau, de inzet van mensen en middelen in het toezicht (tactisch niveau), en het benoemen van actuele risico's (in het operationele toezicht).

Versterking burgerperspectief

Door de toeslagenaffaire heeft het vertrouwen van burgers in de overheid een forse deuk opgelopen. Herstel van dat vertrouwen is een belangrijke Rijksbrede opgave voor de komende jaren. In 2017 adviseerde de Nationale Ombudsman al dat het burgerperspectief meer een plaats moet krijgen in het werk van de rijksinspecties.

Het toezicht van de ILT is gericht op het bevorderen van veiligheid, vertrouwen en duurzaamheid in transport, infrastructuur, milieu en wonen. Het toezicht is daardoor traditioneel sterk gericht op bedrijven en medeoverheden. De ILT dient het publieke belang, maar het werk is voor veel burgers niet direct zichtbaar.

In de Koers staat het werken aan maatschappelijk effect centraal en daarmee is ook de burger, als belang­hebbende bij het toezicht dat de ILT uitvoert, meer in beeld gekomen. De toeslagenaffaire heeft het belang en oog voor de positie van de burger verder benadrukt. Ook wil de ILT aanhaken bij de al langer bestaande trend dat burgers steeds mondiger en actiever zijn, onder meer via sociale media. Burgers zijn bovendien ook graag betrokken, zowel bij wat in hun (directe) omgeving gebeurt als bij het verzamelen en duiden van gegevens.

De ILT heeft de afgelopen jaren actief ingezet op het bedienen van de burger, onder andere door het verbeteren van de dienstverlening (meldingen en vragen), het toegankelijker maken van de website, en het betrekken van eindgebruikers (consumenten) bij de uitvoering van haar programma's.

De ILT wil de komende jaren verder actief investeren in de verbetering van het burgerperspectief door onder andere:

• in communicatie en rapporten meer aandacht te geven aan het effect van het toezicht op de burger en onderwerpen die de burger raken;
• de mening van (vertegen­woordigers) van burgers te monitoren en deze mee te nemen in keuzes en activiteiten;
• contacten met organisaties die burgers en consumenten vertegenwoordigen te intensiveren.