Werken aan maatschappelijk effect

Selectief: welke onderwerpen met welke prioriteit

Prioriteiten

Bij de selectie van de onderwerpen werkt de ILT zo veel mogelijk risicogericht. Bij het bepalen van de inzet, weegt de ILT mee wat 1) de grootste maatschappelijke risico’s, 2) de wettelijke en internationale verplichtingen en 3) de politieke en maatschappelijke wensen zijn.

Posterioriteiten 

Er is spanning tussen de veelheid en diversiteit aan taken en de per definitie beperkte capaciteit van de ILT. Dit betekent dat de inspectie prioriteiten stelt en sommige taken met minder inzet uitvoert. De ILT wil de komende jaren meer inzicht geven in de gevolgen voor taken die ze met minimale inzet moet uitvoeren.

De grootste maatschappelijke schades

Met behulp van de ILT-brede risicoanalyse (IBRA) schat de ILT de jaarlijkse maatschappelijke schade voor mens en milieu die ontstaat door het niet toepassen van regels of normen, waarop zij toezicht houdt. Daartoe verdeelt de IBRA de ILT-taken in 40 onderwerpen.

De IBRA berekent de maatschappelijke schade in euro’s om de onderlinge verhouding (relatieve positie) van de schade op de verschillende onderwerpen in beeld te brengen. De berekeningsmethodiek van de IBRA kent een onzekerheidsmarge. Dit betekent dat de maatschappelijke schades in de IBRA geen absolute waardes zijn. En dat terughoudendheid geboden is bij het gebruik van de uitkomsten van de IBRA voor andere doeleinden. 

De ILT blijft de IBRA-methodiek ontwikkelen. Zo bevat de IBRA 2023 ook toekomstige ontwikkeling van risico’s en wordt de berekende maatschappelijk schade gerelateerd aan maatschappelijke opgaven. Deze analyse brengt daardoor meer in beeld wat de bijdrage van risicogericht toezicht aan de brede welvaart kan zijn. In het IBRA rapport wordt de doorontwikkeling van de methodiek nader toegelicht.

De IBRA is in 2023 volledig geactualiseerd. Onderstaande opsomming geeft een overzicht van de 15 onderwerpen in de IBRA 2023 met de hoogste totale maatschappelijke schade:

1. Afvalstromen en circulaire materiaalketens
2. Chemische stoffen en biociden
3. Bodem en grondwaterkwaliteit
4. Uitstoot OAS en F-gassen
5. Legionella 
6. Duurzame producten
7. Onveilig goederenvervoer weg
8. Ongeval taxivervoer
9. Ongeval busvervoer
10. Infrastructuur weg
11. Ongeval scheepvaart
12. Bouwproduct
13. Wabo
14. Asbest
15. Uitstoot wegverkeer

Het beeld van de berekende maatschappelijke schade in de IBRA 2023 is vergelijkbaar met dat in de IBRA 2022. De hoogte van de schades per onderwerp is redelijk stabiel. De schades zijn in 3 groepen te verdelen. De eerste groep bevat schades van € 1 miljard of meer. De tweede groep kent schades tussen € 100 en € 300 miljoen. De derde groep onderwerpen kent schades van minder dan € 100 miljoen. 

Wel ziet de ILT in de top 15 kleine positiewisselingen van onderwerpen. De onderwerpen Ongeval Railvervoer en Geluid vallen net buiten de top 15, terwijl de onderwerpen Wabo en Asbest nu op plaats 13 en 14 staan. 

Schadecategorieën

De ILT onderscheidt in de IBRA 4 schadecategorieën:

• Fysieke letselschade: doden en gewonden door ongevallen.
• Gezondheidsschade: verlies van levenskwaliteit of levensduur door blootstelling aan ongezonde stoffen en straling.
• Milieuschade: verlies van of schaarste aan natuurlijke hulpbronnen, biodiversiteit en kwaliteit van bodem, water en lucht door negatieve effecten van menselijk handelen.
• Economische schade: verlies van maatschappelijk kapitaal.

De IBRA kent al enkele jaren een stabiele verdeling van de totale schade over de 4 schadecategorieën. Zie daarvoor figuur 2. 

Toelichting op figuur 2. Het beeld op hoofdlijnen is als volgt:

• Ruim twee derde van de totale schade bestaat uit milieuschade. De ILT heeft een schadebedrag van circa € 5 miljard berekend. 
• Gezondheidsschade betreft de tweede grootste schadecategorie. De door de ILT berekende gezondheidsschade bedraagt € 1,3 miljard. 
• De fysieke letselschade bedraagt circa € 730 miljoen. 
• De berekende economische schade bedraagt circa € 240 miljoen. Het totaalbedrag lijkt beperkt, zeker in verhouding tot de 3 andere schadecategorieën. Dit is deels te verklaren door het feit dat de ILT nog een beperkt beeld heeft van de economische schade die is te relateren aan de niet-naleving van de wet- en regelgeving waarop zij toeziet.

Ontwikkelingen 

De Nederlandse samenleving staat voor fundamentele maatschappelijke opgaven op het gebied van onder meer klimaat en energie, circulaire economie, groene industrie, klimaatadaptatie, slimme en groene mobiliteit, woningbouw, stikstof, verkeersveiligheid en solide infrastructuur.

De ILT laat in de IBRA 2023 ook zien wat de impact is van de bestaande maatschappelijke schade op deze maatschappelijke opgaven. En hoe de verwachte toekomstige ontwikkelingen deze maatschappelijke schades in de IBRA kunnen beïnvloeden. Zo verwacht de ILT dat klimaatadaptatie een impact heeft op infrastructurele werken en op basisvoorzieningen, zoals drinkwater. Voor alle ongewenste gebeurtenissen van de IBRA-onderwerpen is daarom nagegaan of de schade die zij veroorzaken ook een direct effect heeft of kan hebben op maatschappelijke opgaven of andersom. Zo investeert de overheid in de uitbreiding en verbetering van de infrastructuur voor openbaar vervoer, fiets, auto en water. Door de groei aan vervoersbewegingen kan een grotere maatschappelijke schade ontstaan op verschillende IBRA-onderwerpen die toezien op ongevallen in het transportdomein. De analyse in de IBRA 2023 is uitdrukkelijk een eerste aanzet, die in volgende versies van de IBRA wordt doorontwikkeld.

Wettelijke of internationale verplichtingen

De ILT heeft te maken met veel wet- en regelgeving en andere geformaliseerde afspraken waarin verplichtingen zijn opgelegd.

Bij het ontstaan van verplichtingen door bijvoorbeeld nieuwe wet- en regelgeving, streeft de ILT ernaar om actief en vroegtijdig met de beleidsdepartementen in gesprek te zijn. Onderwerp van gesprek is onder meer wat nodig is voor effectief toezicht en wat wederzijdse verwachtingen zijn over het invullen van de verplichting. Meer hierover staat in de paragraaf Ontwikkeling rol toezicht in de beleidscyclus.

Soms zijn er gedetailleerde (middel)voorschriften voor verplichte (object)inspecties. Dergelijke inspecties kosten de ILT veel capaciteit, zonder dat altijd duidelijk is welk risico wordt aangepakt. Door andere, of een combinatie van toezichtinstrumenten in te zetten, kan de ILT vaak slimmer en efficiënter inspecteren zonder het doel uit het oog te verliezen. Zo kan het bijvoorbeeld voorkomen dat de ILT kiest voor een combinatie van fysieke inspecties en innovatieve digitale technieken. De meerwaarde van en reden voor haar risicogerichte werkwijze kaart de ILT zowel in nationaal als internationaal verband aan.

Waar de verplichtingen minder hard en gedetailleerd zijn heeft de ILT meer mogelijkheden om te kiezen in welke mate zij haar wettelijke taken oppakt. Zo kan de ILT in voorkomende gevallen ervoor kiezen om pas in actie te komen bij signalen dat er iets aan de hand is.

De werkwijze en het functioneren van de ILT worden regelmatig getoetst, bijvoorbeeld door audits. De ILT heeft de ambitie om aan alle verplichtingen te voldoen. Het kan soms voorkomen dat dit toch niet helemaal lukt.

In specifieke onvoorziene omstandigheden kan de ILT de keuze maken een verplichting niet (volledig) in te vullen. De ILT meldt dergelijke gevallen aan de bewindspersonen en eventueel in relevante (internationale) gremia. Zij vermeldt dit tevens in het MJP en het jaarverslag.

Met name in Europees verband lijkt er sprake van druk op meer gedetailleerde voorschriften voor verplichte aantallen inspecties. Dit terwijl niet duidelijk is of er voldoende middelen beschikbaar komen om dergelijke detailvoorschriften te kunnen nakomen. Wanneer de ILT een nieuwe verplichting niet kan nakomen, geeft zij daarover een signaal aan de bewindspersoon en in het jaarverslag.

Politieke en maatschappelijke wensen

Voor het opstellen van haar werkprogramma neemt de ILT ook de wensen vanuit politiek en samenleving mee. Zoals al genoemd in het coalitieakkoord, besteedt de inspectie uitdrukkelijk aandacht aan de zorg voor een schone en gezonde leefomgeving. Dit doet zij door het aanpakken van milieucriminaliteit en -risico's.

De ILT voert perceptieonderzoeken uit en maakt gebruik van andere onderzoeken zoals het IenW publieksbeeld. In het perceptieonderzoek is met behulp van een burgerpanel de vraag beantwoord hoe de maatschappij het werk van de ILT zou prioriteren. Deze prioritering is voor een groot deel hetzelfde als de risico's uit de berekende IBRA-volgorde. Onderwerpen die dicht bij de persoonlijke beleving staan scoren in het perceptieonderzoek relatief wat hoger dan in de IBRA-berekening, bijvoorbeeld het milieu en de drinkwatersector.

Effectief: de juiste inzet van de juiste instrumenten

De ILT beschikt over een groot aantal instrumenten om te kunnen werken aan maatschappelijk effect. Toezicht, opsporing en vergunningverlening zijn daarvan de belangrijkste. Kleinere taken zijn dienstverlening (de afhandeling van meldingen en vragen) en - op sommige terreinen - incidentafhandeling en ongevalsonderzoek. 

Toezicht

Het toezicht bevindt zich in een spanningsveld: teveel toezicht wordt ervaren als last, te weinig toezicht ondergraaft het vertrouwen van de burger in de overheid. De ILT werkt op verschillende manieren aan effectiviteitsverbetering en efficiency in het toezicht. 

De thema’s hierbij zijn:

• Van objecttoezicht naar stelseltoezicht
• Werken vanuit vertrouwen
• Informatiegestuurd
• Innovatief
• Mix aan toezichtvormen en interventies: de Handhavingsstrategie ILT
• Onafhankelijkheid
• Samenwerking
• Certificerende instellingen

Toezicht certificerende instellingen

In vrijwel elk domein binnen het werkveld van de ILT komen certificeringsstelsels voor. Certificeringsstelsels zijn vormen van publiek-private samenwerking, waarbij publieke en private partijen gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het borgen van een publiek belang. De ILT houdt toezicht op taken die de partijen binnen deze certificeringsstelsels uitvoeren.

De uitkomst van het onderzoek dat de ILT in 2023 uitvoert naar de werking van certificeringsstelsel is bepalend voor de inzet van de ILT in 2024 en verder. 

Vergunningverlening

Vergunningverlening richt zich op de deelname van bedrijven aan de samenleving. Vergunningverlening is vaak het startpunt van toezicht, de eerste schakel in de toezichtketen. 

Vergunningen komen onder verschillende namen voor: certificaten, veiligheidsattesten, autorisaties, ontheffingen en erkenningen. Ze gaan over veel onderwerpen: van personen (bijvoorbeeld het machinistenbewijs) via objecten (bijvoorbeeld een bewijs van luchtwaardigheid) tot transporten (bijvoorbeeld een afvaltransport). 

Verschillende typen vergunningaanvragen doorlopen hun eigen processen. Het proces van vergunningverlening is vraaggestuurd en de ILT moet iedere aanvraag beoordelen. De inspectie is het programma Optimale vergunningverlening gestart en werkt aan de volgende ontwikkelingen:

• Versterking van het toezicht op de vergunningverlenende taken die zijn uitbesteed aan marktpartijen.
• Stroomlijning van de aanvraagprocessen, gebruikmakend van de mogelijkheden van verdere digitalisering.
• Digitalisering van certificaten waar die op een veilige manier online kunnen worden verstrekt.
• Verbetering van de transparantie door openbaarmaking van vergunningen. Met naleving van de wet- en regelgeving op het gebied van privacy (AVG) en openbaarmaking van overheidsinformatie (Woo).
• Verbetering van de dienstverlening door eenduidige aanvraagformulieren, uniforme aanvraagprocessen en heldere toelichting op de website.

Opsporing

Opsporing is gericht op personen en bedrijven die de regelgeving op het gebied van transport, infrastructuur, milieu en wonen stelselmatig en op een ernstige manier overtreden. 

Vaak gaat het om georganiseerde criminaliteit met een ondermijnend karakter en met internationale (financiële) constructies en handelsstromen. Een voorbeeld is internationale milieucriminaliteit.

Opsporing vraagt om een integrale aanpak. Een aanpak waarbij de ILT nauw samenwerkt met andere opsporingspartners in binnen- en buitenland, zoals politie en Interpol. Maar ook met de omgevingsdiensten waarmee informatie-uitwisseling plaatsvindt. 

Door de bijzondere juridische kaders heeft de ILT de opsporing in een apart organisatieonderdeel ondergebracht: de Inlichtingen en Opsporingsdienst (IOD). De IOD werkt onder verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie (OM). Met het OM zijn werkafspraken gemaakt. 

Toezicht en opsporing zijn steeds sterker met elkaar verbonden. In de ILT-handhavingsstrategie is de strafrechtelijke handhaving onderdeel van het totale handhavingspakket. Aan de voorkant kijkt de ILT welke (combinatie van) instrumenten het beste effect opleveren: opsporing als het mogelijk beste en niet als uiterste middel. 

Vanaf 2023 verwacht de ILT groei van de capaciteit voor het aanpakken van milieucriminaliteit. Dit op basis van de in het coalitieakkoord gereserveerde middelen voor de versterking van de ILT voor de aanpak van milieucriminaliteit, oplopend tot structureel € 6 miljoen per jaar vanaf 2024. 

Op basis van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgeving (LHSO) wordt de Handhavingsstrategie ILT geactualiseerd. Daarom maken de ILT en het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie (FP OM) aanvullende afspraken. Als gevolg hiervan neemt het aantal strafrechtelijke interventies binnen het huidige toezicht mogelijk toe. De nieuwe Handhavingsstrategie ILT start 1 januari 2024.

Ontwikkeling rol toezicht in de beleidscyclus

Toezicht vormt traditioneel het sluitstuk van de keten beleidsontwikkeling-uitvoering-toezicht. Aan het begin van deze keten heeft de ILT formeel een rol door het uitvoeren van de zogenaamde HUF-toets. Dit is het toetsen op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid van nieuwe en gewijzigde wet- en regelgeving. Zo stimuleert de HUF-toets dat de randvoorwaarden voor de gewenste invulling van een nieuwe taak op orde zijn. 

De ILT streeft ernaar kennis en ervaring vroeg, al bij de beleidsontwikkeling, in te brengen. Dit wil zij doen vanuit haar onafhankelijke positie als toezichthouder en vergunningverlener. Dit geldt ook voor de periode die vooraf gaat aan de HUF-toets. Reflectie gaat dan over de mogelijke rol van toezicht en de manier waarop dit in regelgeving kan worden vertaald. En ook over de bevoegdheden en instrumenten die de ILT als toezichthouder eventueel ter beschikking krijgt. 

Omdat veel wet- en regelgeving direct of indirect op internationaal niveau tot stand komt, zullen de HUF-toetsen op internationale regelgeving de komende jaren waarschijnlijk meer aandacht kosten.

Reflectieve en signalerende rol

De ILT stelt vanuit haar reflectieve functie als rijksinspectie signalen vast en rapporteert deze aan de maatschappij, beleidsmakers en politiek. Dit heeft als doel zaken op de agenda te krijgen en betrokkenen te stimuleren om het probleem aan te pakken. Het gaat niet alleen om risico's en misstanden, maar bijvoorbeeld ook om wet- en regelgeving die niet aansluit op opgemerkte ontwikkelingen. 

De inspecteurs van de ILT staan midden in de maatschappij. Zij zien ontwikkelingen die gevolgen (kunnen) hebben voor veiligheid, vertrouwen en duurzaamheid in transport, infrastructuur, milieu en wonen vaak als eerste. Niet alleen in de fysieke, maar ook in de digitale wereld. De grotere beschikbaarheid van publieke data ziet de ILT als een kans om ontwikkelingen in een vroege fase op te pikken en te beoordelen.

De ILT wil misstanden of risico's waarop zij niet kan handhaven nog meer en beter via deze signalen onder de aandacht brengen. In de IBRA brengt de ILT daarom ook schade van ongewenste gebeurtenissen in beeld die onder de norm blijft van de wet- en regelgeving waarop de ILT toezicht houdt, of schade waarvoor nu geen wettelijke normen zijn vastgesteld. Dit zijn risico’s die nu of in de nabije toekomst wel omvangrijke schade kunnen veroorzaken of als maatschappelijk ongewenst worden gezien. Zo berekent de IBRA 2023 als signaal bijvoorbeeld schade door uitstoot van de scheepvaart en door blootstelling aan chemische stoffen.

Door periodieke 'Staten van' geeft de ILT een beeld van de ontwikkelingen in een specifieke sector of regio. Voorbeelden zijn de Staat van Schiphol, de Staat van Mainport Rotterdam en de Staat van de woningcorporaties. 

Versterking burgerperspectief

Herstel van het vertrouwen van burgers in de overheid is een belangrijke rijksbrede opgave voor de komende jaren. In 2017 adviseerde de Nationale ombudsman al dat het burgerperspectief een grotere plaats moet krijgen in het werk van de rijksinspecties. Het toezicht van de ILT is traditioneel sterk gericht op bedrijven en medeoverheden. De ILT dient het publieke belang, maar het werk is voor veel burgers niet direct zichtbaar. 

Het werken aan maatschappelijk effect staat centraal. Daarmee is ook de burger als belanghebbende meer in beeld gekomen bij het toezicht dat de ILT uitvoert. De toeslagenaffaire heeft het belang van en oog voor de positie van de burger verder benadrukt. Burgers zijn bovendien ook graag betrokken, zowel bij wat in hun (directe) omgeving gebeurt als bij het verzamelen en interpreteren van gegevens. 

De ILT heeft de afgelopen jaren actief ingezet op het bedienen van de burger, zoals verbetering van de dienstverlening voor meldingen en vragen. Andere voorbeelden zijn het toegankelijker maken van de website en het betrekken van eindgebruikers (consumenten) bij de uitvoering van haar programma's. 

De ILT wil de komende jaren verder actief investeren in de verbetering van het burgerperspectief. Door onder andere:

• In communicatie en rapporten meer aandacht te geven aan het effect van het toezicht op de burger en onderwerpen die de burger raken.
• De mening van (vertegenwoordigers van) burgers mee te nemen in keuzes en activiteiten.
• Contacten met organisaties die burgers en consumenten vertegenwoordigen te versterken.