2.19 Autoriteit woningcorporaties

De Autoriteit woningcorporaties (Aw) houdt namens de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) toezicht op de woningcorporaties. De Aw is onderdeel van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT).

Wat is de rol van de Aw?

De Aw ziet erop toe dat woningcorporaties zich concentreren op hun kerntaak: zorgen dat mensen met een laag inkomen goed en betaalbaar kunnen wonen. Nu en in de toekomst. Zij houdt toezicht op de governance van woningcorporaties en op hun financiële beheer. Het toezicht geschiedt op basis van bepalingen uit de Woningwet. Daarnaast handelt de Aw namens de minister aanvragen af die woningcorporaties indienen. Zoals aanvragen voor het toetsen of een bestuurder of commissaris geschikt en betrouwbaar is voor een functie binnen de woningcorporatie. Ook komen er aanvragen binnen waarbij woningcorporaties een wijziging willen doorvoeren die mogelijk financiële gevolgen heeft. Dat is bijvoorbeeld het verkopen van woningen of het aangaan van een fusie met een andere woningcorporatie. Tenslotte is de Aw gericht op het stelseltoezicht: dat komt samen in de publicatie ‘de Staat van de Corporatiesector’. Verder voert de Aw thema-onderzoeken uit die meer zicht geven op de sector als geheel.

Wat heeft de Aw bereikt?

Meer bewegingsruimte door gewijzigde woningwet

Met de herziene Woningwet per 1 januari 2022 zijn op een aantal onderdelen regels op detailniveau vervangen door principes. De Aw kreeg daardoor meer mogelijkheden om te werken op basis van vertrouwen. Daarnaast kunnen lokale omstandigheden beter worden meegewogen en is er meer ruimte om het volkshuisvestelijk belang mee te nemen in de beoordeling van corporaties.

De gewijzigde wetgeving, met meer ruimte om te handelen en te oordelen, is op tijd geïmplementeerd en goed van start gegaan. In 2022 heeft de Aw ervaring opgedaan met de nieuwe werkwijze van de gewijzigde Woningwet en gewerkt met de nieuwe beleidsregels.

De Aw was bereikbaar voor vragen van woningcorporaties en andere belanghebbenden over de herziene Woningwet. Dit om de kennis zoveel mogelijk te delen. De Aw voerde diverse overleggen met stakeholders om feedback op te halen.

Hardheidsclausule

In bijzondere gevallen kan de Aw van een bepaling in de Woningwet afwijken of afwijking daarvan toestaan op grond van artikel 119 van de Woningwet. Dit wordt de hardheidsclausule genoemd. Het gaat hier om ‘limitatief en dwingend geformuleerde bepalingen’. Dit betekent dat de hardheidsclausule alleen toepasbaar is wanneer sprake is van zogeheten ‘gesloten normen’. Als er sprake is van open normen, dan heeft de Aw al ruimte om lokale volkshuisvestelijke of andere bijzondere omstandigheden te betrekken in de afweging. Hiervoor heeft de Aw in sommige gevallen beleidsregels opgesteld. Het afwijken, of de afwijking toestaan, kan als de Aw vindt dat strikte toepassing van de bepaling zou leiden tot onredelijke gevolgen. Of als strikte toepassing negatieve gevolgen heeft voor de volkshuisvesting. In artikel 119 heet dit ‘een onbillijkheid van overwegende aard’ of ‘het minder gediend zijn van het belang van de volkshuisvesting’.

De Aw heeft van de minister voor VRO het mandaat voor de hardheidsclausule gekregen. Dit is via een mandaatbesluit geregeld en met terugwerkende kracht ingegaan per 1 juni 2022. In 2022 heeft de Aw gewerkt aan de implementatie van de hardheidsclausule. Er is geen verzoek tot toepassen van de hardheidsclausule geweest vanuit de sector. Toepassingen van de hardheidsclausule is in enkele casussen besproken, maar door de Aw niet toegepast.

Betrokken bij Nationale Woon- en Bouwagenda

In de Nationale Woon- en Bouwagenda schetst de minister voor VRO de oorzaken, de doelstellingen en de programmatische aanpak om de wooncrisis het hoofd te bieden. De minister neemt de regierol op zich om samen met alle betrokken partijen ervoor te zorgen dat er voor iedereen een passende, duurzame en betaalbare woning is in veilige en leefbare wijken. Hiervoor wordt een wetsvoorstel ‘Versterking regie Volkshuisvesting’ voorbereid. Dit traject loopt door in 2023.

De programma’s hebben gevolgen voor de woningcorporaties en daarmee ook voor het toezicht en de vergunningverlening van de Aw. De Aw is betrokken bij de voorbereiding van het wetsvoorstel ‘Versterking regie Volkshuisvesting’ en volgt de ontwikkelingen nauwlettend, zodat zij snel kan inspelen op de verandering.

Governance en volkshuisvestelijk belang in het toezicht

De omgeving waarin corporaties moeten werken is aan verandering onderhevig. Corporaties staan voor een grote maatschappelijke opgave.

In 2022 startte de Aw met het gewijzigde beoordelingskader en een nieuwe werkwijze. De herziene Woningwet en het gewijzigde beoordelingskader creëren meer ruimte voor maatwerk in het onderzoek naar en de beoordeling van corporaties.

Het gezamenlijk beoordelingskader Aw-WSW (Waarborgfonds Sociale Woningbouw) van het toezicht is in maart 2022 op veel onderwerpen geactualiseerd. De beschrijving van de risicogebieden is opnieuw tegen het licht gehouden en waar nodig aangepast. De risicogebieden volkshuisvestelijk belang, gedrag en cultuur hebben een belangrijke plaats gekregen binnen de governance beoordeling. Gedrag en cultuur is al enige jaren onderdeel van permanente educatie.

Intern werkte de Aw, door middel van scholing en uitwerking van een nieuw toezichtinstrumentarium, aan de succesvolle implementatie van deze ontwikkeling in het toezicht. In haar onderzoek keek de Aw voortaan scherper naar hoe de corporatie de maatschappelijke opdracht van beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit (inclusief leefbaarheid en duurzaamheid) in de lokale context in haar beleid onderbouwt. De corporatie moet dit laten zien in haar beheer en verantwoorden naar haar stakeholders.

De Aw geeft risicogestuurd toezicht vorm door middel van risicogerichte prioritering. Bij het selecteren gebruikt de Aw zowel kwantitatieve als kwalitatieve inzichten om de mate van risico per corporatie te bepalen. Dit betekent dat een deel van de corporaties – in 2022 ongeveer 20% - buiten het reguliere onderzoek valt. Tegelijkertijd is er altijd via het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek contact met het bestuur en intern toezicht van alle corporaties, ook van die met een lager risico. Niet geselecteerde corporaties komen het volgende jaar in aanmerking voor integraal onderzoek. Gedurende het jaar kunnen altijd veranderingen in de situatie optreden of incidenten plaatsvinden, waardoor dieper onderzoek toch noodzakelijk blijkt.

Om goed risicogestuurd te werken, moet de Aw weten wat er speelt bij een corporatie. Dit vraagt om een goede toezichtrelatie. Een goede toezichtrelatie ontstaat als je elkaar kent en er een basishouding is van wederzijds vertrouwen. De Aw heeft regelmatig contact met bestuurders en interne toezichthouders. Vanaf verslagjaar 2022 heeft de Aw de uitgangspunten en praktische uitwerking van de toezichtrelatie voor inspecteurs uitgebreid besproken en ingekaderd. Dit betekent onder andere dat de Aw ook in gesprek gaat met corporaties waar dat jaar geen onderzoek plaatsvindt. Naarmate een corporatie groter is of de Aw meer risico’s verwacht, zijn er meer contactmomenten per jaar.

Staat van de corporatiesector

Jaarlijks publiceert de Aw ‘de Staat van de corporatiesector’. Hiermee informeert zij de minister voor VRO, de Tweede Kamer en belanghebbenden over ontwikkelingen in de sector. De belangrijkste boodschappen van de Staat van de corporatiesector 2022 zijn:

1. Het Rijk kan pas effectief regie nemen over de volkshuisvesting als het vraagt dat lokale prestatieafspraken en begrotingen van corporaties eenduidig inzicht geven in hoeveel investeringen realistisch gezien haalbaar zijn. Alleen met goede informatie kan het Rijk vroegtijdig bijsturen op wat er nodig is voor een hogere productie.
2. De Aw benadrukt dat het Rijk verkent of corporaties een actievere rol kunnen krijgen door zelf vroegtijdig grond te verwerven. De corporatiesector kan zijn nieuwbouwopgave tot en met 2030 alleen realiseren als hij voldoende grond en bouwlocaties krijgt tegen betaalbare prijzen. Het Rijk kan bevorderen dat gemeenten en corporaties voldoende bouwlocaties tot stand kunnen brengen.
3. Toenemende afstemming van de huren op lage inkomens brengt risico’s in het verdienmodel en maakt de gewenste kwaliteitsgroei van de corporatievoorraad onzeker. De huurverlagingen verbeteren de betaalbaarheid voor huurders, maar beperken de ruimte voor nieuwbouw, verduurzaming en andere investeringen.

Monitor volkshuisvestelijke prioriteiten

Eind 2020 heeft de minister van Binnenlandse Zaken de prioriteiten voor de periode 2021 tot 2025 vastgesteld. De monitoring hiervan is belegd bij de Aw. In oktober 2022 is de eerste monitor volkshuisvestelijke prioriteiten (voor verslagjaar 2021) aan de minister voor VRO aangeboden. Dit is gelijk de laatste monitor voor de volkshuisvestelijke prioriteiten in deze vorm. De minister is voornemens de volkshuisvestelijke prioriteiten 2021-2025 aan te passen, zodat de nationale prestatieafspraken daarin centraal komen te staan.

Cybersecurity

In het voorjaar van 2022 zijn door acht corporaties meldingen gemaakt van cyberaanvallen. Naar aanleiding daarvan voert de Aw een themaonderzoek uit met de volgende doelstellingen:

• Inzicht krijgen welke kaders en randvoorwaarden van toepassing zijn voor het bepalen van het volwassenheidsniveau van cybersecurity.
• Inzicht verkrijgen in de weerbaarheid van de corporaties. Welke processen van corporaties lopen mogelijk risico’s die de continuïteit en (volkshuisvestelijke) prestaties van de corporaties kunnen beïnvloeden?
• De Aw kennis laten opdoen van de cyberweerbaarheid van corporaties. Welke kaders en randvoorwaarden zijn relevant voor toezicht en hoe kunnen we het toezicht hierop mogelijk verbeteren?

De eerste fase is inmiddels in uitvoering. De Aw voert oriënterende gesprekken met stakeholders en er is een literatuuronderzoek gestart. De verwachting is dat fase 1 met tussentijdse conclusies en eventuele quick wins rond 1 juni 2023 gereed is. Op basis van de conclusies van fase 1 kan een empirisch onderzoek beginnen.

Verkenning grondposities corporaties

De Aw heeft een verkenning uitgevoerd naar de mogelijkheden en onmogelijkheden op het gebied van grondposities, op basis van de beschikbare databronnen (verantwoordingsinformatie en kadaster).

Het doel was om enerzijds zicht te krijgen op het vraagstuk en anderzijds het effect van regelgeving in de praktijk inzichtelijk te maken. Daarom heeft de Aw een bestand met alle eigendommen van corporaties opgevraagd bij het kadaster. De conclusie is dat de kadasterdata niet zijn te matchen met dVI (verantwoordingsinformatie) data. Dit beperkt de data gedreven analysemogelijkheden waardoor de onderzoeksvragen niet beantwoord konden worden. De verkenning van de data levert wel een aantal inzichten op, maar onvoldoende om een publicatie te rechtvaardigen. De resultaten zijn eind 2022 gedeeld door middel van een presentatie aan de Aw, het ministerie van BZK, WSW en Aedes. Belangrijk voor het vervolg is dat een actievere monitoring van de bouwproductie waarschijnlijk vraagt om aanpassing van de dVI-uitvraag op het onderdeel grondposities. Op de website van de Aw staat meer uitleg over de regelgeving voor corporaties rond grondposities zoals vastgelegd in artikel 66 Btiv.

Woningcorporaties onder verscherpt toezicht

De Aw kan woningcorporaties onder verscherpt toezicht plaatsen. Bij verscherpt toezicht verplicht zij de corporatie tot het maken en uitvoeren van een herstelplan. Het plaatsen onder verscherpt toezicht kan op elk moment plaatsvinden. Bij gebrek aan medewerking kan de Aw de corporatie een aanwijzing geven. Als dit nodig is, zijn er ook andere maatregelen mogelijk zoals:

• Een aansprakelijkheidsstelling starten.
• Een externe toezichthouder bij de woningcorporatie laten benoemen.
• De corporatie onder bewindstelling plaatsen.
• De toelating laten intrekken.

In 2022 stonden 4 corporaties onder verscherpt toezicht.