Bij het opstellen van het meerjarenplan heeft de ILT met een aantal van haar belangrijke stakeholders gesproken om input op te halen voor het meerjarenplan. In deze bijlage beschrijft de ILT de thema's die regelmatig terugkwamen in die gesprekken. Ook worden de overkoepelende boodschappen besproken zoals de ILT die uit de gesprekken heeft gehaald.
Toezicht in de samenleving
In de afgelopen jaren wordt een duidelijke verschuiving gezien in wat er van een toezichthouder wordt verwacht. Tot een aantal jaar geleden werd nog vooral verwacht dat de toezichthouder de commerciële sector faciliteerde en legalistisch toezicht hield op veiligheidsaspecten. Nu wordt ook veel meer verwacht op het gebied van duurzaamheid en geluid en het voorkomen van maatschappelijke risico's. Bovendien wordt er veel explicieter gekeken naar de toezichthouder wanneer er iets fout gaat. De gesprekspartners zien voor de toezichthouder een lastige positie omdat de maatschappij steeds minder risico's accepteert terwijl een risicoloze samenleving niet bestaat.
Daardoor ligt er een steeds grotere uitdaging om risicogericht te blijven werken en niet op basis van incidenten direct een nieuwe regel op te leggen die alleen op dat incident gebaseerd is.
Koers ILT
De stakeholders zien de koers die de ILT vanaf 2016 heeft ingezet als de juiste richting en taakopvatting voor een inspectie. Ook wordt breed herkend dat de ILT de beweging richting een selectieve, reflectieve en effectieve inspectie die haar capaciteit daar inzet waar het maatschappelijke effect het grootst is, daadwerkelijk heeft ingezet.
Tegelijkertijd ziet men dat de ILT nog volop in ontwikkeling is en dat nog verdere stappen nodig en mogelijk zijn. De aandachtspunten die zij de ILT hebben meegegeven in de gesprekken komen terug in de hieronder beschreven thema's.
Nieuwe risico's door transities
Er zijn momenteel verschillende grote transities gaande, zoals de energietransitie en de transitie naar een circulaire economie. Bij deze transities ontstaan nieuwe risico's waar nu nog onvoldoende zicht op is. Zo is waterstof als duurzame brandstof een stuk ontvlambaarder dan diesel. En over een aantal jaar ontstaan er grote afvalstromen van accu's van elektrische auto's en zonnepanelen die op een goede manier verwerkt moeten worden.
Op dit moment moet het gesprek gevoerd worden wie welke rol in die transities heeft – inclusief het toezicht op de risico's. Vervolgens zal er ook bij de inspectie een kennisontwikkeling nodig zijn om daadwerkelijk toezicht te kunnen houden op die nieuwe risico's.
Reflectief
Signalerende functie
Het signaleren van maatschappelijke risico's en het zijn van de ogen en oren van de minister in de samenleving wordt als belangrijke taak van een inspectie gezien.
Wanneer de inspectie ziet dat er ergens maatschappelijke schade ontstaat, is het aan de inspectie om dit te signaleren en te melden aan de bewindspersonen. Dit kan gaan over nieuwe risico's waar nog geen regelgeving voor is, maar ook juist daar waar maatschappelijke schade ontstaat door te hoge regeldruk zoals in de zorg het geval was.
Gesprekspartners herkennen dat de ILT de beweging aan het maken is naar een meer signalerende inspectie en ze ervaren de signalen die de ILT de afgelopen jaren heeft afgegeven als zeer nuttig. Niet iedereen die we gesproken hebben kende echter al signalen van de ILT.
Het algemene beeld is dan ook dat de ILT haar signalerende rol verder kan versterken en vaker signalen kan geven aan de bewindspersonen over wat ze tegenkomt. Daarbij wordt het als essentieel gezien dat de signalen volledig feitelijk correct zijn. In een gepolariseerde maatschappelijke debat zijn feitelijke signalen van een gezaghebbende toezichthouder van groot belang.
Selectief
Risicogericht
De risicogerichte benadering, waarbij de ILT haar capaciteit daar inzet waar de maatschappelijke risico's het grootst zijn, wordt als de juiste gezien. Met de IBRA, de ILT-brede risicoanalyse, heeft de ILT deze benadering tot de kern van haar primaire proces gemaakt. Door risico's daadwerkelijk te kwantificeren is deze echt in de sturing van de organisatie terechtgekomen. Men benadrukt dat het noodzakelijk is om duidelijk te blijven maken waarom een IBRA ingezet wordt, namelijk omdat de ILT te weinig capaciteit heeft om alle taken op hetzelfde niveau uit te voeren.
De IBRA is een hulpmiddel en de ILT zal de uitkomsten altijd zelf nog moeten wegen. Zo kunnen bij onderwerpen die lager scoren in de IBRA andere aspecten een rol spelen die aandacht of inzet van de ILT toch belangrijk maken, zoals vertrouwensschade. Vertrouwensschade ontstaat wanneer het idee ontstaat dat ergens te weinig op wordt toegezien, waardoor het vertrouwen vermindert terwijl de veiligheid misschien nog even hoog is.
De risicogerichte aanpak kan wel botsten met verwachtingen van de buitenwereld. Die kijkt vaak nog naar aantallen inspecties. Ook Europees zijn er veel afspraken over aantallen uit te voeren inspecties. Daarom moet de ILT de toegevoegde waarde van de risicogerichte aanpak blijven uitleggen. Stakeholders benadrukken het belang van duidelijk en transparant zijn over gemaakte keuzes, en daarbij ook laten zien waar noodgedwongen minder capaciteit wordt ingezet en wat de gevolgen daarvan zijn. Dat helpt aan de ene kant bij het voeren van de maatschappelijke en politieke discussie over de benodigde toezichtscapaciteit, en beschermt aan de andere kant de organisatie tegen kritiek wanneer er toch iets mis gaat in een sector waar minder capaciteit ingezet is.
Meer op sectorniveau ziet men de Staat van Schiphol – en meer recent de Staat van de mainport Rotterdam – als goede voorbeelden van hoe de ILT de ontwikkelingen en risico's in een sector in beeld kan brengen. En daar vervolgens haar toezicht op in kan richten.
Milieu
De milieukant van de leefomgeving komt steeds meer in beeld als een schaars goed waarin niet alles kan. Zo neemt de waardering voor een prettige leefomgeving steeds meer toe. Tegelijkertijd is het toezicht op het milieu nog onvoldoende ingericht. Zo concludeert de commissie van Aartsen dat het (VTH-)stelsel niet goed functioneert, waardoor omgevingsdiensten hun rol niet kunnen invullen zoals de bedoeling is. Ook wordt gezien dat de rechter nu bijvoorbeeld op het terrein van CO2-uitstoot een uitspraak doet waar geen toezichthouder voor is.
Daarnaast is de vermijdbare schade die de IBRA concludeert bij onderwerpen die de leefomgeving raken hoog. Het toezicht op het milieu in Nederland moet dus beter op orde worden gebracht.
Effectief
Publiek versus privaat toezicht
De ILT is vaak niet de enige speler in het systeem van toezicht. Zo worden bepaalde certificeringen vaak gedaan door private partijen en zoekt de ILT samenwerking met brancheorganisaties om het toezicht efficiënter in te richten.
De toezichtstelsels zijn vaak historisch gegroeid en daarom verschillend vormgegeven. Over de effectiviteit en betrouwbaarheid van die stelsels wordt wisselend gedacht. Zo kan een samenwerking met een private partij capaciteit bij de ILT vrij spelen waardoor het toezicht er uiteindelijk beter van wordt. Aan de andere kant zijn sommige toezichtstelsels zo ingewikkeld geworden dat de vraag is of de veiligheid nog voorop staat.
De ontwikkeling naar meer besturingstoezicht wordt gezien als kansrijk. Daarbij wordt erop gestuurd dat bedrijven zelf hun veiligheidssysteem op orde hebben en daarop aangesproken kunnen worden.
De ILT kan dan als katalysator fungeren om het veiligheidsdenken en -systeem van bedrijven naar een hoger niveau te tillen. Stakeholders zien dat deze ontwikkeling nog in de kinderschoenen staat. Daarnaast bestaat het beeld dat er altijd een mix zal moeten zijn van besturingstoezicht en toezicht op de werkvloer.
Kwaliteit
Dat de kwaliteit op orde is en de feiten kloppen is essentieel om als inspectie gezaghebbend te kunnen zijn. Zowel aan de handhavende en vergunningverlenende kant, maar zeker ook bij het afgeven van signalen aan de politiek en de samenleving. In de ontwikkeling van de ILT van de afgelopen jaren is de kwaliteit weer beter op orde gekomen. De kennis en kwaliteit van de individuele inspecteur is vaak hoog. Wel rust die kennis vaak op enkele personen. Met de komende vergrijzing en krappe arbeidsmarkt blijft het op orde houden van de kennis daarom een belangrijk thema. In een enkel geval moet de ILT op dit moment al te veel leunen op externe adviesbureaus voor de benodigde kennis.
Daarnaast wordt enkele keren opgemerkt dat de ILT nog niet altijd congruent is in haar handelen van werkvloer tot bestuur. De wijze waarop het bestuur conform de ingezette koers toezicht wil houden komt nog niet altijd overeen met de daadwerkelijke uitvoering van het toezicht in de praktijk.
Zichtbaarheid
Het werk van de ILT verdient en kan baat hebben bij een grotere zichtbaarheid. Vergeleken met andere inspecties is de ILT beperkt zichtbaar voor het grote publiek, vinden stakeholders.
Er worden meerdere redenen gegeven voor het belang van zichtbaarheid voor de ILT. Zichtbaarheid kan het vertrouwen van de samenleving vergroten doordat duidelijk is dat er een inspectie is die voor de belangen van de samenleving staat. Ook kan een grotere zichtbaarheid helpen in de handhaving. Wanneer publiekelijk aangekondigd wordt dat ergens extra op gehandhaafd wordt, heeft dat direct betere naleving van die regel tot gevolg. Ook kan het (dreigen van) publiek maken van een misstand ervoor zorgen dat de misstand sneller hersteld wordt.
Zichtbaarheid kan ook helpen in de signalerende functie. Wanneer een belangrijk signaal gegeven wordt is de kans dat het opgevolgd wordt groter wanneer dit publiekelijk gedaan wordt. Hierbij is het wel van belang om oog te houden voor de balans. Te veel signalen publiekelijk brengen gaat weer ten koste van de effectiviteit.
Burgerperspectief
Een inspectie speelt een belangrijke rol in het versterken van het vertrouwen in de overheid. Een aspect hiervan is hoe het perspectief van de burger meegenomen moet worden in het werk van de inspectie. Hierover is geen eenduidig beeld.
Burgerperspectief kan ophouden bij het zichtbaar maken van je werk voor burgers. Het verder betrekken van burgers bij bijvoorbeeld de prioritering en uitvoering van je werk wordt dan als niet-passend gezien bij de onafhankelijkheid van het werk van een inspectie.
Anderzijds zijn er ook stakeholders die het juist essentieel vinden om in gesprek te blijven met die burger om te weten hoe toezicht in de samenleving ervaren wordt. Dat beeld heb je nodig om een autoriteit te blijven in de samenleving.
In ieder geval is het belangrijk om goed bereikbaar te zijn voor de professional in de sectoren waar de ILT toezicht op houdt. Zodat deze professionals bij de ILT terecht kunnen en ook belangrijke ogen en oren kunnen zijn voor de ILT.
Ook moet in het handelen van de rijksoverheid het effect voor burgers centraal staan. Dat betekent voor een toezichthouder dat zij ook moet weten hoe haar handelen voor burgers en bedrijven uitpakt.
Onafhankelijkheid versus Nabijheid
Een onafhankelijke inspectie is belangrijk voor het vertrouwen in de overheid. Er mag niet de schijn ontstaan dat de inspectie in haar oordeelsvorming onder druk staat van beleid of politiek. Tegelijkertijd betekent onafhankelijkheid niet dat er in isolatie gewerkt wordt.
Zo is het voor de effectiviteit van belang voldoende dicht bij beleid en politiek en de sector te zijn, om inzicht in en begrip voor elkaar en het werkveld te houden en om signalen effectief te kunnen brengen.
Voor rijksinspecties is het omgaan met die spanning tussen onafhankelijkheid en nabijheid goed geregeld met de Regeling vaststelling Aanwijzingen inzake de rijksinspecties. Dat ontslaat een inspectie echter niet te blijven reflecteren op de onafhankelijkheid van haar eigen handelen. Ook in de opleiding en training van individuele inspecteurs moet de onafhankelijke rol een belangrijke plek hebben.
Regionale omgevingsdiensten kennen een dergelijke aanwijzing niet, waardoor daar het vraagstuk tussen onafhankelijkheid en nabijheid meer speelt. Dit is ook een van de conclusies van de commissie van Aartsen die stelt: 'Onafhankelijkheid van de omgevingsdiensten bij het uitvoeren van hun taak, is ten onrechte ondergeschikt gemaakt aan nabijheid bij het bevoegd gezag.'
Innovatie
De verdergaande dataficering van de samenleving biedt de inspectie kansen om haar toezicht efficiënter in te richten. Zo is er een ontwikkeling die het mogelijk maakt de kennis van professionals te testen en op peil te houden met een app. Ook worden de staat van het onderhoud en de veiligheid van netwerken en fabrieken steeds meer met sensoren in de gaten gehouden.
Wanneer de ILT toegang heeft tot die data kan zij op een veel efficiëntere manier haar toezicht inrichten. Stakeholders waarschuwen wel dat toezicht niet alleen via data plaats kan vinden. Bij toezicht via data blijven zaken buiten beeld die bij een fysieke inspectie wel boven zouden drijven.
Daarnaast is er altijd voldoende kennis van de sector nodig om de data op waarde te kunnen schatten en toezicht op het totale systeem te kunnen houden. De inzet van mensen zal dus steeds minder worden voor het verzamelen van data en steeds meer voor het analyseren van digitaal verzamelde data.
