Kiezen voor maatschappelijk effect

Bij de selectie van de onderwerpen (het wat) hanteert de ILT 3 invalshoeken:

• De risico's, zoals die zijn beschreven en berekend in de ILT-brede risicoanalyse (IBRA).
• Wettelijke verplichtingen.
• Maatschappelijke ontwikkelingen.

Risicogericht: welke onderwerpen met welke prioriteit

De ILT zet haar capaciteit met voorrang in op onder­werpen die de grootste maatschappelijke schade veroorzaken en waar zij het meeste maatschappelijke effect kan bereiken.

Welke onderwerpen de grootste maatschappelijke schade veroorzaken berekent de ILT met behulp van de ILT-brede risicoanalyse (IBRA). De IBRA geeft een overzicht van de schadecategorieën per (bestaande) taak van de ILT en geeft aan bij welke taken de grootste schade ontstaat. De schade wordt uitgedrukt in euro's, soms aangevuld met een '+' voor schades waarvoor geen bedrag kon worden bepaald.

De risico's met een schade van meer dan € 100 miljoen per jaar zijn:

Ook is aan de IBRA een overzicht van buitengewone gebeurtenissen toegevoegd. Dit zijn gebeurtenissen waar­van de kans dat ze optreden als bijzonder klein wordt ingeschat, maar waarvan de schade, als deze ontstaat, als zeer substantieel wordt geschat, zoals een overstroming. Een volledig overzicht van alle onder­werpen en schades is opgenomen in de IBRA (bijlage B1).

Het stellen van prioriteiten betekent ook kiezen voor posterioriteiten. Dit is door de spanning tussen de veel­heid aan taken en de beperkte capaciteit van de ILT, onvermijdelijk. De ILT wil in de komende jaren meer inzicht verkrijgen in de gevolgen voor taken die met minimale inzet moeten worden ingevuld.

Maatschappelijke ontwikkelingen

Voor het realiseren van een optimaal maatschappelijk effect kijkt de ILT niet uitsluitend naar bekende risico's en wettelijke taken, maar ook naar algemene maat­schap­pelijke ontwikkelingen. Vanzelfsprekend met de focus op de werkvelden van de ILT: transport, infra­structuur, milieu en wonen, en vanuit het perspectief van de missie: veiligheid, vertrouwen en duurzaamheid.

Trends maken het werk van de ILT enerzijds moeilijker doordat nieuwe patronen en risico's ontstaan die per definitie lastig te voorspellen zijn, maar aan de andere kant ontstaan nieuwe en uitgelezen mogelijk­heden om beter en effectiever toezicht te houden.

Door de snelle ontwikkelingen zijn er discrepanties tussen wat kan en wat mag, bijvoorbeeld doordat nieuwe maatschappe­lijke risico's niet (meer) goed aansluiten op de wetgeving. Het is een uitdaging om te letten op deze spanning en deze te signaleren.

Voor dit meerjarenplan is een omgevingsverkenning uitgevoerd. In dit hoofdstuk worden op hoofdlijnen 4 trends geduid. Deze zijn niet per definitie nieuw, maar blijven de komende jaren een rol spelen bij het bepalen van het werkprogramma van de ILT. De mate waarin deze ontwikkelingen doorwerking hebben in de taak­velden van de ILT kan verschillen.

Vertrouwen in de overheid, een transparante overheid en de mondige en actieve burger

Het vertrouwen van de burger in de Nederlandse overheid is relatief groot, toch staat het onder druk. De toeslagenaffaire speelt hierin een belangrijke rol en heeft de al langer bestaande roep om een transparante overheid een verdere impuls gegeven.

Er is in het toezicht sprake van een verschuiving van de focus op reductie van toezichtslasten, naar herwaar­de­ring van de publieke sector en het toezicht als manieren om maatschappelijke problemen aan te pakken.

Het toezicht heeft van oudsher te maken met een dubbele werkelijk­heid en bevindt zich in een spannings­veld. Te veel toezicht wordt ervaren als last, tegelijkertijd is bij misstanden de roep om steviger toezicht of kritiek op afwezigheid van het toezicht direct te horen. Toezicht legt soms problemen bloot, en wekt zo tegelijkertijd wantrouwen én vertrouwen.

Transparantie over de inrichting van toezicht en vergunningverlening en over de resultaten daarvan is van belang, evenals zichtbaar zijn als toezichthouder die staat voor ieders belangen als burger.

Daarnaast is de burger de afgelopen decennia mondiger en actiever geworden, onder meer via sociale media. Burgers zijn bovendien ook graag betrokken, zowel bij wat er in hun (directe) omgeving gebeurt als bij het verzamelen en duiden van gegevens.

Technologie, digitalisering en dataficering van de maatschappij

De beschikbaarheid en doorontwikkeling van techno­logie, groeiende digitalisering en de aanwezig­heid van grote hoeveelheden data heeft gevolgen voor burgers, bedrijven en voor de ILT zelf. Deze ontwikkeling geeft mogelijkheden voor innovatie en vernieuwing in het toezicht, maar stelt tegelijkertijd wettelijke eisen aan de toepassing ervan.
Digitalisering werkt niet alleen door in meer data, maar beïnvloedt ook de aard van het toezicht door diverse toe­passingen binnen de werkvelden waar de ILT toezicht op houdt.

Een goed voorbeeld hiervan is het toenemend gebruik van zogenaamde Unmanned Aerial Vehicles (UAV) of Remotely Piloted Aircraft Systems (RPAS), ook wel drones genoemd. Binnen het luchtvaartdomein vormen deze een nieuw aandachts­punt voor het toezicht, tegelijkertijd kan de ILT door gebruik te maken van dergelijke drones haar toezicht slimmer uitvoeren.

Globalisering en netwerksamenleving

Onze omgeving is op steeds complexere wijze met elkaar verbonden. De vele dynamische netwerken en ketens, zowel dichtbij als verder weg, vereisen goede analyses en overwegingen over waarop het toezicht is gericht.

Het vraagt bovendien om brede samenwerking van de ILT met andere (internationale en/of private) toezicht­houders en om verschillende vormen van interventies, bijvoor­beeld bij de aanpak van internationale milieu­criminaliteit. Ook de groeiende omvang van EU-regel­geving is van belang, net als de decentralisatie van taken op sommige terreinen.

Transities

In de samenleving is sprake van transities; fundamentele maatschappelijke veranderingen, met vaak een abrupte en disruptieve dynamiek, die het werk en de legitimatie raken. Ook de ILT krijgt, als onderdeel van het ministerie van IenW, te maken met dergelijke transities, zoals de aanpak van de klimaatverandering, de overgang naar een circulaire economie en de ontwikkeling van slimme en duurzame mobiliteit.

Als toezichthouder is van belang te kunnen inspelen op de dynamiek in deze transities en daartoe de blik naar de toekomst te houden. Dat levert een aanvulling op de beoordeling van risico's op, op basis van ervaringen uit het verleden.

Game changers

Naast de langjarige trends zijn er 'game changers': plotselinge onvoorziene gebeurtenissen die van groot belang kunnen zijn voor de realisatie van missiedoelen. 2 voorbeelden hiervan zijn de kinderopvang­toeslag­affaire en de COVID-19 pandemie.

De COVID-19 pandemie heeft op verschillende manieren effect gehad het werk van de ILT. Gevolgen voor de onderwerpen waarop de ILT toezicht houdt, zoals mogelijk blijvende veranderde mobiliteit op het gebied van personenvervoer, met vooral effecten bij luchtvaart en spoor, en een toename in het goederen­vervoer als gevolg van bestellingen via webshops.

En gevolgen voor de manier waarop de ILT toezicht houdt, zoals het inspecteren op afstand en een verdere impuls voor innovatie en digitalisering van processen. Ook de nieuwe Tweede Kamer en het regeerakkoord van een nieuw kabinet kunnen leiden tot herziening van politieke keuzes bij maatschappelijke prioriteiten. Dergelijke 'game changers' betekenen dat de ILT voldoen­de alert moet zijn voor het herkennen ervan, en flexibel genoeg moet zijn om erop in te spelen.

Thema's in toezicht

Toezicht kan op verschillende manieren bijdragen aan maatschappelijk effect. De ILT ziet de volgende belang­rijke thema's waarmee zij rekening houdt bij haar aanpak:

Groeiende behoefte aan toezicht

De mobiliteit groeit, de druk op de leefomgeving wordt groter, en er is sprake van toenemende druk op schaarse ruimte. Deze optelsom vergroot maatschappelijke risico's en versterkt de noodzaak voor stevig toezicht.

De recente gerechtelijke uitspraak tegen Shell, met daarin de verplichting de bedrijfsvoering meer in lijn te brengen met de doelen uit het klimaatakkoord van Parijs, geeft aan dat ingrijpen niet altijd meer 'achteraf' plaats­vindt.

Tegelijkertijd vallen er vrijwel geen taken af en groeit het aantal (nieuwe) verantwoordelijkheden voor de ILT op basis van (inter)nationale regelgeving. Bij het uitblijven van extra middelen zal een permanente afweging moeten worden gemaakt over wat de ILT wel en niet oppakt.

Onafhankelijkheid

De onafhankelijke en helder vastgelegde rol en positie van de ILT als (Rijks)toezichthouder is een absolute voorwaarde voor het versterken van het vertrouwen in overheid en instituties. Dit is uitgewerkt in Aanwijzingen van de minister-president.
Met ingang van 2022 wijzigt de status van de ILT als onderdeel van het ministerie van IenW van agentschap, opgezet volgens een opdracht­gever-opdracht­nemer­relatie, naar een regulier dienstonderdeel. Ook dat onder­steunt de onafhankelijke positie van de inspectie. Tegelijkertijd gaat onafhankelijkheid gepaard met nabijheid bij het beleidsproces om effectief te kunnen zijn.

Van object- naar stelseltoezicht

Naast toezicht en de handhaving op individuele objecten of bedrijven, is het voor de maatschappelijke relevantie van de ILT belangrijk signalen te bundelen en ook op stelselniveau aandachtspunten en verbeterkansen te signaleren.

Variaties in toezichtsvormen en interventies

De focus op effect door direct op het juiste niveau een interventie te plegen is door de ILT in een nieuwe hand­havings­strategie vastgelegd. Deze strategie sluit aan bij de Landelijke Handhavingsstrategie en beoogt zoveel mogelijk uniformiteit te bereiken bij de uitvoering.

Interventie varieert van een waarschuwing bij goed­willenden en laag risico, via bestuursrecht, naar straf­recht bij hoog risico en calculerend gedrag.

De ILT kijkt in het toezicht ook steeds naar andere passende maatregelen, afhankelijk van geschiktheid, haal­baar­heid en aanvaardbaarheid. Zo is een hand­havings­toolbox ontwikkeld met aandacht voor inzet en effectiviteit van gedragsmaatregelen.

Samenwerking

De ILT zoekt samenwerking met andere partijen, waar­onder medetoezicht­houders, op regionaal, nationaal en internationaal niveau. Van belang zijn hier de groeiende omvang van EU-regelgeving alsmede de verdeling van bevoegdheden tussen regionale en nationale toezicht­houders.

De Inspectieraad is een goed voorbeeld van samenwerking en kennisdeling tussen verschillende inspecties. Daarnaast werkt de ILT in de uitvoering samen met onder meer douane, politie, de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en vele andere organisaties.

Voor de relatie tussen de ILT en de omgevingsdiensten is het in 2021 verschenen advies van de Commissie van Aartsen over het VTH-stelsel relevant¹.

Het advies geeft aan dat dit stelsel te vrijblijvend en gefragmenteerd is. Naast versterking van het Rijks­toezicht is het volgens de commissie van belang dat de kwaliteit van de decentrale omgevingsdiensten én de samenwerking tussen de omgevingsdiensten en het Rijk worden versterkt. Komende tijd wordt hierover nadere besluitvorming verwacht.

¹ Om de leefomgeving: Omgevingsdiensten als gangmaker voor het openbaar bestuur.

Informatiegestuurd

De ILT ziet in de toenemende informatisering en dataficering van de samenleving een uitgelezen kans om haar taken innovatiever, effectiever en efficiënter uit te voeren. De ILT maakt hiervoor een uitwerking en investeert gericht in het versterken van de datapositie, inclusief aandacht voor wettelijke en ethische voor­waarden.

Innovatief

Innovatief werken is voor de ILT essentieel. De ILT heeft een Innovatie- en Datalab (ID-lab). Hierin werken analisten en wetenschappers aan vernieuwing van het toezicht, samen met kennisinstellingen.

Reflectief vermogen

Meer oog voor het maatschappelijk effect en werken aan het publiek belang vraagt om versterking van het reflectief vermogen van de ILT.

Signalen van de inspectie als ogen en oren in de samenleving moeten worden gebundeld en geduid in heldere analyses op stelsel- en systeemniveau om effectief te zijn, zoals in 'staten van' of inspectie­rapporten.

Dit is nog belangrijker in domeinen waarbinnen sprake is van snelle ontwikkelingen zoals transities.

Deze vooral feitelijke signalen dragen bij aan systematische kwaliteits­verbetering, en aan waardering voor het vak­man­schap van de inspectie. Ook kunnen ze bijdragen aan vermindering van de incident-regelreflex, door de energie te verleggen van incident naar knel­punten en kansen van het toezichtsysteem.

De ILT wil met haar reflectief vermogen knelpunten en tekortkomingen in wet- en regelgeving inzichtelijk maken en onder de aandacht brengen. Niet alleen richting IenW en andere departementen, de ILT is ook zelf actief in EU-adviescommissies en andere inter­nationale organisaties. Van belang is bij dergelijke reflecties ook stakeholders te betrekken.

Schade (z)onder norm

De ILT onderscheidt, in navolging van de weten­schap­pe­lijke theorie over dit onderwerp, schadelijke activiteiten en illegale activiteiten. De maatschappij verwacht van toezichthouders dat zij zich richten op alle schadelijke activiteiten in (en rond) hun domein, niet alleen op de illegale.

Bijlage A4 en de factsheets van de IBRA in bijlage B1 gaan in op schade die wordt veroorzaakt door activiteiten waar­voor geen wettelijke norm is bepaald, en op schade die optreedt onder de norm. Het benoemen van deze schade ziet de ILT als onderdeel van haar signalerende rol en is daarom onderdeel van het MJP. De ILT wil de werkwijze op dit onderwerp verder ontwikkelen.

Certificerende instellingen

De ILT werkt in een aantal gevallen samen met private organisaties die namens de ILT een aantal taken uitvoeren. Zij zijn daarmee een verlengstuk van het publieke toezicht van de ILT op een veilige en duurzame maatschappij. Maar de ILT oefent zelf ook weer toezicht uit op deze partijen.

De ILT werkt in het programma Inspectie en Certificering aan het doorontwikkelen van deze vorm van toezicht en stelt hiervoor een beoordelingskader op.

Werken vanuit vertrouwen

Toezicht is onvermijdelijk, maar maatschappelijk effect kan ook worden bereikt door bedrijven, burgers en publieke instellingen te stimuleren zelf hun verantwoor­de­lijkheid te nemen om wet- en regelgeving na te leven. De ILT wil en kan het niet alleen doen.

Inspelend op de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven en burgers heeft de ILT een nieuwe visie op dienst­verlening ontwikkeld en zet zij gericht in op vergroting van het veiligheidsbewustzijn bij bijvoorbeeld bestuurders van bedrijven, vaak in samenwerking met brancheorganisaties. Ook werkt de ILT in toenemende mate met gedragswetenschappers.

Het doel van veel van de interventies is immers om te komen tot duurzame gedragsverandering, om zo ongewenste gebeurtenissen tegen te gaan. De ILT ziet toezicht en handhaving als het sluitstuk gericht op bedrijven die de regels niet willen naleven. De pakkans en de zwaarte van mogelijke interventies spelen hierbij beide een rol.

Vergunningverlening

Vergunningverlening richt zich op de deelname van bedrijven aan de samenleving. Vergunningverlening is vaak het startpunt van toezicht, het is 'toezicht vooraf'.

Vergunningen komen onder verschillende namen voor: certificaten, veiligheidsattesten, autorisaties, onthef­fingen, erkenningen. Ze hebben betrekking op een breed scala aan onderwerpen, van personen (bijvoor­beeld het machinistenbewijs) via objecten (bijvoorbeeld een bewijs van luchtvaardigheid) tot transporten (bijvoorbeeld een afvaltransport).

Het proces van vergunningverlening is vraag­gestuurd. De ILT moet iedere aanvraag beoordelen. Om het proces zo efficiënt mogelijk te kunnen uitvoeren werkt de ILT aan de volgende ontwikkelingen:

• Versterking van het toezicht op de vergunning­verlenende taken die zijn uitbesteed aan partijen in de markt, de certificerende instellingen.
• Verdere stroomlijning van de aanvraagprocessen, gebruikmakend van de mogelijkheden van verdere digitalisering.
• Digitalisering van certificaten waar die op een veilige manier online kunnen worden verstrekt.
• Verbetering van de transparantie door openbaar­making van vergunningen, met inachtneming van de wet- en regelgeving op het gebied van privacy (AVG) en openbaar­making van overheidsinformatie (Woo).

Opsporing

Opsporing is gericht op personen en bedrijven die de regelgeving op het gebied van transport, infrastructuur, milieu en wonen stelselmatig en op een ernstige manier overtreden.
Vaak gaat het om georganiseerde criminaliteit met een ondermijnend karakter en veelal met internationale (financiële) constructies en handels­stromen, zoals internationale milieucriminaliteit.

Dit vraagt om een integrale aanpak, waarbij de ILT nauw samenwerkt met andere overheidspartners in binnen- en buitenland, zoals politie en Interpol.

Vanwege de bijzondere juridische kaders heeft de ILT de opsporing in een apart organisatieonderdeel onder­gebracht: de Inlichtingen en Opsporingsdienst (IOD). De IOD werkt onder verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie.

Toezicht en opsporing worden steeds sterker met elkaar verbonden. In de nieuwe handhavingsstrategie is de straf­rechtelijke handhaving onderdeel van de totale hand­havingstoolbox: reeds aan de voorkant wordt gekeken welke instrumenten het beste effect opleveren (opsporing als een optimum en niet als ultimum).

Wettelijke verplichtingen

De ILT heeft te maken met een uitgebreide hoeveelheid aan wet- en regelgeving en andere geformaliseerde afspraken waarin verplichtingen zijn opgelegd voor de rol als toezichthouder², zie ook het overzicht in bijlage A3.

Voor de onderwerpen waarbij een minder grote kans op schade bestaat, beoordeelt de ILT aan de hand van de wet- en regelgeving waar sprake is van 'harde' en gedetail­leerde verplichtingen waaraan moet worden voldaan. Daarbij vragen de Europese regels, die snel veranderen en bij niet-opvolging tot infractieprocedures kunnen leiden, om speciale aandacht.

Incidenteel leidt deze benadering voor de ILT tot aandachtspunten bij verplichtingen waarbij sprake is van gedetailleerd voorgeschreven arbeidsintensieve maat­regelen, zoals verplichte aantallen inspecties of steekproeven. Vaak zijn dergelijke (middel)voorschriften gebaseerd op werk­wijzen van jaren geleden, terwijl inmiddels het risico van karakter is veranderd of efficiëntere alternatieven bestaan.

Waar sprake is van minder harde en gedetailleerde verplichtingen, heeft de ILT meer mogelijkheden de afweging te maken hoe intensief of extensief de wettelijke taken worden opgepakt. Daarbij houdt de ILT rekening met zowel de maatschappelijke opvattingen over de rol van toezicht als met inzichten over de meest effectieve en efficiënte manier waarop toezicht kan worden uitgeoefend. Deze informatie wordt onder de aandacht gebracht van de beleidsonderdelen en bij inter­nationale toezichthouders. Innovatie en kansen voor verbetering van de informatiepositie spelen hier een belangrijke rol.
 

²  Rapport 'Inventarisatie van de verplichtingen

Overige wettelijke taken

Naast de hiervoor genoemde belangrijkste primaire taken (toezicht, vergunningverlening en opsporing) heeft de ILT nog een aantal andere, veelal kleinere wettelijke taken. De belangrijkste zijn:

• Dienstverlening: het afhandelen van meldingen en behandelen van vragen.
• Incidentafhandeling: het optreden bij incidenten om zo snel mogelijk terug te keren naar de normale situatie.
• Ongevalsonderzoek: het doen van onderzoek naar de oorzaken van een ongeval. ³
   

³ Het merendeel van de taken op het gebied van ongevalsonderzoek is belegd bij de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV). De ILT heeft nog een taak bij ongevallen op het hoofdspoornet.

Betekenis voor beleid

Vanuit de focus op het beperken van maatschappelijk schade levert de ILT een actieve bijdrage aan de totstandkoming van nieuwe en evaluatie van bestaande regels. Dit is een integraal onderdeel van het instrumen­tarium van de ILT.

De komende jaren zet de ILT in op het versterken van deze adviesrol. Het doel hiervan is beleidsonderdelen vroeg en goed van informatie te voorzien, zodat besluiten over de rol van toezicht zo onderbouwd mogelijk kan worden genomen.

Dit doet de ILT op 4 manieren:

1. Door middel van het signaleren van ontwikkelingen in de samenleving die gevolgen (kunnen) hebben voor veiligheid, vertrouwen en duurzaamheid in transport, infrastructuur, milieu en wonen.
   De inspecteurs van de ILT staan midden in de maatschappij en zien deze ontwikkelingen vaak als eerste. Niet alleen in de fysieke, maar ook in de digitale wereld. Als deze ontwikkelingen strijdig zijn met de wet intervenieert de ILT, maar door middel van signalerende rapportages kan de ILT beleids­makers en politiek ook adviseren hoe om te gaan met deze ontwikkelingen en welke gevolgen deze voor wet- en regelgeving hebben. Daarbij gaat het niet uitsluitend om risico's. Nieuwe ontwikkelingen kunnen ook kansen bieden voor bijvoorbeeld de wijziging van verouderde wet- en regelgeving.
   De ILT geeft invulling aan haar signalerende functie op operationeel (toepassing in het toezicht), tactisch (bijsturing) en strategisch niveau (analyses op stelsel en systeem).
   Dat laatste vraagt om zowel een onafhankelijke positie, als om goede verbindingen met de departe­menten, andere toezichthouders, stake­holders en relevante kennisinstituten. Dit is nog belangrijker in domeinen waarbinnen sprake is van snelle ontwikkelingen zoals transities.
2. De ILT ziet de grotere beschikbaarheid van publieke data via bij­voor­beeld sociale media als een kans om in een vroeg stadium signalen op te pikken en te beoordelen.
3. Bij de ontwikkeling van nieuw beleid kan overleg plaatsvinden over de maatschappelijke opgave en een mogelijke rol van de ILT, de wijze waarop dit in regelgeving wordt vastgelegd, en de bevoegdheden en instrumenten die de ILT daarbij eventueel ter beschikking krijgt. De ILT adviseert op basis van expertise, de beleidsdirecties verwerken het advies.
4. Wanneer de beoogde regelgeving is uitgewerkt en duidelijk wordt dat een nieuwe taak wordt voorzien voor de ILT, dan vindt een verplichte toets plaats op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraude­bestendigheid, de zogeheten HUF-toets.
   In deze openbare toets beoordeelt de ILT nieuwe – en aanpassingen van bestaande – wet- en regel­geving. De HUF-toets is noodzakelijk om te waarborgen dat de randvoor­waarden voor de beoogde invulling van een nieuwe taak door de ILT op orde zijn. De ILT wil bij de HUF-toets meer aandacht besteden aan innovatie, en of de voor de taak benodigde informatie geborgd is.